II OSK 823/17

Dnia 20 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 761/16 w sprawie ze skargi B. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 761/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę B. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, B. S. i K. S. zwrócili się do Wójta Gminy [...] "o wycofanie z obrotu prawnego", jako nie mającej mocy prawnej, decyzji tegoż organu z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] (źródłowa decyzja), ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla firmy "[...]" polegającej na odbudowie hali produkcyjnej z zapleczem socjalnym w miejscowości [...] na enumeratywnie wskazanych działkach. Wnioskodawcy, wskazując na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2002 r. w sprawie upoważnienia Zastępcy Wójta do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, stwierdzili, że źródłowa decyzja podpisana została przez osobę nieuprawnioną do podpisywania decyzji z zakresu ochrony środowiska, co czynić ma ją nieważną. Wójt Gminy P. wniosek B. S. i K. S. przekazał do rozpatrzenia według właściwości SKO w [...]. W wyroku przytoczono dalej, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...], SKO w K., na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej "K.p.a."), odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej, źródłowej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2006 r. B. S. i K. S., nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożyli do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że organ II instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję wydaną w I instancji. Kolegium w motywach decyzji wydanej w II instancji wskazało, że wskazówką potwierdzającą wydanie źródłowej decyzji z upoważnienia wójta w samej treści decyzji będzie podpis pod decyzją upoważnionego urzędnika z klauzulą "z upoważnienia wójta". Nie ulega w takim przypadku zmianie oznaczenie organu wydającego decyzję, którym pozostaje zawsze wójt, a nie konkretny pracownik czy "urząd gminy". Dokumentem potwierdzającym istnienie upoważnienia może być np. oryginał lub uwierzytelniony odpis takiego upoważnienia, albo odpis ustalonego przez wójta zakresu czynności danego pracownika, sporządzony także w formie elektronicznej. Dalej Kolegium podało, że niekwestionowanym jest, iż M. S. w dniu 26 listopada 2002 r. powołany został na stanowisko zastępcy wójta i w tym samym dniu Z.G. - ówczesny Wójt Gminy [...], określił mu zakres obowiązków obejmujący między innymi "kompleksowe rozwiązywanie problemów wynikających z zadań własnych i zleconych gminie w zakresie: inwestycji, gospodarki gruntami oraz gospodarki komunalnej, ochrony środowiska, bezrobocia, ochrony zdrowia; wykonywania zadań powierzonych przez wójta, zgodnie z jego poleceniami i wskazówkami; zastępowanie wójta w razie nieobecności lub niemożności pełnienie przezeń obowiązków i współdziałanie z Radą Gminy i jej komisjami w zakresie swego działania". Nadto, zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wójt Gminy [...] upoważnił swego zastępcę – M. S. – do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, w ramach powierzonych zakresem obowiązków kompetencji (w tym także spraw z zakresu ochrony środowiska). Z tych przyczyn Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji. B. S. i K. S. wnieśli skargę do WSA w Szczecinie, w treści której kwestionowali decyzje SKO w [...] wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Wójta Gminy P. W skardze zakwestionowano istnienie upoważnienia dla zastępcy wójta do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r. WSA w Szczecinie oddalił powyższą skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że wbrew stanowisku skarżących, analiza treści zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2002 r., Nr [...], w sprawie upoważnienia Zastępcy Wójta Gminy do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w powiązaniu z opatrzonym tą samą datą pismem wójta powierzającym M. S. obowiązki Zastępcy Wójta Gminy [...] i określającym ich zakres, pozwalała na stwierdzenie, że został on upoważniony do wydawania w imieniu wójta decyzji administracyjnych również w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji całkowicie podzielił stanowisko Kolegium, że w tej sprawie nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki warunkujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. Skargą kasacyjną B. S. i K. S., reprezentowani przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżyli w całości ww. wyrok i wnieśli o: uchylenie wyroku WSA w Szczecinie i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku WSA w Szczecinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego ustanowionego z urzędu, którego wynagrodzenie nie zostało pokryte w żadnej części oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, podnosząc zarzuty: 1. naruszenia art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 lutego 2006 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., "Usg") polegającego na błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że wydane na podstawie ww. przepisu zarządzenie wójta z dnia [...] listopada 2002 r. stanowi przewidziane prawem upoważnienie do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych, podczas gdy nie zawiera szczegółowego zakresu upoważnienia, odwołując się jedynie do nieistniejącego zakresu kompetencji, ani daty jego udzielenia; 2. naruszenia art. 46a ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 lutego 2006 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm., "uPoś") polegającego na błędnej wykładni, a w konsekwencji na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "w zastępstwie wójta", podczas gdy przepis ten wyraźnie wskazuje, że organem upoważnionym do wydawania decyzji jest wójt; Nadto, strony skarżące kasacyjnie podnoszą także zarzut naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – "Ppsa") w zw. z 113 § 1 tej ustawy i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez brak ustalenia zakresu kompetencji zastępcy wójta, a tym samym zakresu obowiązywania zarządzenia wójta nr [...]z dnia [...] listopada 2002 r.; naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 i art. 268a K.p.a. oraz art. 39 ust. 2 Usg przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozważań świadczących o właściwej formie upoważnienia w sytuacji, gdy forma ta nie została aż tak szczegółowo określona przepisami prawa, a sąd pierwszej instancji czyniąc te ustalenia nie wskazał przepisów, z których wynikałaby wyinterpretowana przez niego właściwa forma upoważnienia. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnoszą, że zakres udzielonego upoważnienia zastępcy wójta powinien zostać wskazany precyzyjnie w jego treści. Zakres upoważnienia musi być czytelny, a więc nie budzący żadnych wątpliwości, zatem określenie zakresu w sposób czytelny wymagałoby wyraźnego wskazania jakie decyzje administracyjne i dotyczące jakiego konkretnego rodzaju spraw uregulowanych w ustawie obejmuje owo pełnomocnictwo. Zdaniem skarżących kasacyjnie zarządzenie Wójta Gminy P. nr [...] nie spełnia powyższego wymogu, albowiem nie precyzuje zakresu umocowania, odwołując się do elementów, które winny znaleźć się w statucie gminy lub regulaminie organizacyjnym gminy. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie w czasie rozprawy popierał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, ponadto wnosił o zasądzenie wynagrodzenia z tytułu udzielenia pomocy prawnej z urzędu jako pełnomocnik substytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności stanowiska zajętego w wyroku WSA w Szczecinie odnośnie istnienia w dacie podejmowania źródłowej decyzji Wójta Gminy P. upoważnienia do jej podpisania przez M. S. – Zastępcy Wójta Gminy P., w aspekcie ziszczenia się przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. B. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z 113 § 1 Ppsa i wywodzenie o nie rozpoznaniu przez sąd wojewódzki istoty sprawy poprzez brak ustalenia zakresu kompetencji Zastępcy Wójta Gminy P., a tym samym zakresu obowiązywania zarządzenia Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Z protokołu rozprawy przed WSA w Szczecinie wynika, że pełnomocnik skarżących popierał wniesioną skargę, nie zachodziły przesłanki do odroczenia rozprawy, a przewodniczący zamknął ją po umożliwieniu wystąpienia pełnomocnikowi skarżących. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżony wyrok został wydany po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy rozprawy, w trakcie której nie podnoszono także chociażby konieczności przeprowadzenia ewentualnego dodatkowego dowodu z jakiegoś dokumentu, w samej zaś skardze kasacyjnej na taką potrzebę nie wskazuje się, co w konsekwencji czyni chybionym zarzut naruszenia art. 113 § 1 Ppsa. Nie jest także dla Sądu wątpliwe, że w aktach sprawy, na podstawie których orzekano w sądzie pierwszej instancji, znajduje się zarówno zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2002 r., Nr [...], w sprawie upoważnienia zastępcy wójta do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach, jak również pismo wójta z tej samej daty powierzające M. S. oznaczony zakres kompetencji. WSA w Szczecinie na podstawie posiadanych akt sprawy – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – dokonał oceny treści obu tych dokumentów, dochodząc do wniosku – który Sąd w tym składzie podziela – że M. S. jako Zastępca Wójta Gminy P. w dacie wydawania źródłowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, posiadał upoważnienie do działania w imieniu wójta tej gminy. To, że strony skarżące kasacyjnie nie zgadzają się z tą oceną, nie dowodzi naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa. C. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 268a K.p.a. Przedmiotem skargi była decyzja SKO w K. wydana w postępowaniu nieważnościowym, w skardze kasacyjnej nie wskazano z jakich to powodów zaskarżona decyzja miałaby być dotknięta wyłuszczonymi wadami nieważności, tak iż sąd wojewódzki winien stwierdzić nieważność decyzji Kolegium. Prawidłowo WSA w Szczecinie ocenił, że Zastępca Wójta Gminy P. posiadał upoważnienie organu gminy – Wójta Gminy P. – do wydania źródłowej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w aspekcie treści zarządzenia wójta nr [...] oraz pisemnego zakresu kompetencji zastępcy wójta. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że upoważnienie do wydawania decyzji może być załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika (por. K. Lewandowska, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1618/12, LEX/el 2014). D. W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 39 ust. 2 Usg, z którego wynika, że wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Nie jest sporne, że w dacie wydawania źródłowej decyzji objętej badaniem w postępowaniu nieważnościowym, M. S. był Zastępcą Wójta Gminy P. Nie ulega również wątpliwości, że źródłowa decyzja została opatrzona wskazaniem, że jest ona decyzją Wójta Gminy P., pośrednio wynika to także z treści pouczenia o trybie wnoszenia odwołania od tej decyzji. Jak dowodzi tego skarga do WSA w Szczecinie, dla samych skarżących nie było wątpliwie, że źródłowa decyzja była decyzją organu gminy – Wójta Gminy P. E. Nie może odnieść skutku także zarzut naruszenia art. 46a ust. 7 pkt 4 uPoś, mający polegać na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym jego zastosowaniu i uznaniu, że dopuszczalne jest wydanie decyzji środowiskowej "w zastępstwie wójta". Z przywołanego przepisu wynika tylko tyle, że właściwym do wydania decyzji środowiskowej w odniesieniu do oznaczonych przedsięwzięć – o ile nie wynika to z innych przepisów art. 46a ust. 7 uPoś – jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. WSA w Szczecinie w treści swego wyroku w żadnym miejscu nie wypowiadał się w ten sposób, jak mu to jest imputowane w powyższym zarzucie, przeto a priori uznać go należy za nietrafny. Dokonanie adnotacji "w z. Wójta" jaka znajduje się przy podpisie na źródłowej decyzji nie oznacza, że decyzję wydaje inny organ gminy, jakim miałby być zastępca wójta tej gminy, a oznacza jedynie, że osoba podpisująca tę decyzję powołuje się na pełnomocnictwo administracyjne, upoważniające do zastąpienia organu wykonawczego gminy w załatwieniu sprawy indywidualnej należącej do jej kompetencji. Jak to wskazano zasadnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 1618/12 (LEX nr 1452704) "Samego niepowołania się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy jednak utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji". Skoro zatem nawet formalny brak powołania w treści decyzji przy podpisie pracownika urzędu gminy na działanie z upoważnienia wójta tejże gminy nie powoduje nieważności decyzji, to posłużenie się – subiektywnie niejednoznacznym – skrótem typu "w z. Wójta", zamiast np. "z up. Wójta", nie oznacza, że taki podpis pod decyzją skutkować winien stwierdzeniem nieważności decyzji z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. F. Powyższe okoliczności prowadziły do wniosku, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. G. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o wynagrodzeniu z tytułu zastępstwa z urzędu, albowiem w tych sprawach właściwy jest sąd wojewódzki (art. 254 § 1 Ppsa) i to do niego pełnomocnik z urzędu winien skierować ewentualny wniosek w kwestii swego wynagrodzenia.