II OSK 2868/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 561/16 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 września 2016r., sygn. akt II SA/Gl 561/16, oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił, na wniosek J. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku istniejącego tartaku, przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w miejscowości [...] gm.[...] . M. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. M. G. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, która postanowieniem tego sądu z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1425/13 została odrzucona. W dniu 4 listopada 2014 r. M. G. wystąpił do SKO w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. Skarżący podniósł, że doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej: u.p.z.p. Nie ma podstaw, by twierdzić, że tartak powstał w zgodzie z obowiązującymi w chwili wzniesienia go przepisami. Nie można wobec powyższego uznać, aby decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2013 r. wydana w sprawie przebudowy i rozbudowy tego, stanowiącego samowolę budowlaną, budynku była zgodna z prawem. Rozstrzygnięcie sprzeczne jest, w ocenie skarżącego, z prawem budowlanym, a tym samym obarczone jest ono wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. SKO w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. M. G. i wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, wskutek czego SKO w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014 r. M. G. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 356/15 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. z uwagi na wydanie decyzji w składzie złożonym z członków SKO, którzy podlegali wyłączeniu z uwagi na to, że byli oni wcześniej członkami składu orzekającego o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013r. Nr[...] . SKO w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] ponownie utrzymało w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr[...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. SKO wyjaśniło, ze decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wnioskowanych warunków zabudowy wskazała, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się nie tylko tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, ale również tereny zabudowy usługowej. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji w granicach obszaru analizowanego. Odnosząc się do zarzutu, że żadna z działek w obszarze analizowanym – w ocenie skarżącego, nie jest wykorzystywana z porównywalną intensywnością, SKO wskazało, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, którzy wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nie może być zarzut wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż przepisy Prawa budowlanego nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w powołanym przepisie. Reasumując, SKO stwierdziło, że nie zaistniała w sprawie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ani też określone w pkt 1 oraz 3-7 K.p.a. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p., jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne twierdzenie organu o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazał, że uprawniony urbanista na zlecenie organu pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która w zakresie wnioskowanych warunków zabudowy jednoznacznie wskazała, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się nie tylko tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, lecz także tereny zabudowy usługowej. Projektowana inwestycja polegająca na przebudowie i rozbudowie od kilkudziesięciu lat istniejącego tartaku, realizującego funkcję usługową, stanowi kontynuację istniejącej funkcji w granicach obszaru analizowanego. W ocenie Sądu trafnie organ uznał za nieskuteczny zarzut dotyczący nierzetelnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż, zdaniem skarżącego, żadna z działek w obszarze analizowanym nie jest wykorzystywana z porównywalną intensywnością. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Sąd podkreślił, że w sprawie nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy wynikiem analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Zarzut zbyt powierzchownej, czy nierzetelnej analizy mógłby być podnoszony w postępowaniu zwykłym, a nie w postępowaniu nieważnościowym. Za całkowicie niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. z uwagi na nieuwzględnienie norm prawa budowlanego. Wskazał, że do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego przepisu nie można zaliczyć przepisów Prawa budowlanego i aktów wykonawczych do tej ustawy. Normy te mają zastosowanie dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Także problematyka hałasu powodowanego przez obecnie istniejący już tartak wykracza poza zakres przedmiotowy postępowania w sprawie warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji ocenił, że zarzut wydania decyzji ustalającej warunki przebudowy i rozbudowy dla tartaku wybudowanego w przeszłości samowolnie jest gołosłowny i niepoparty żadnymi dowodami. Wskazał, że pismo z Urzędu Gminy w [...] z dnia 27 lutego 2014 r. nie stanowi dowodu, że stosowne pozwolenie nie zostało wydane w latach pięćdziesiątych. Nadto wskazał, że w odniesieniu do budynków wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. właściciele i inwestorzy obiektów budowlanych, a także organy, nie byli obowiązani do bezterminowego przechowywania dokumentacji dotyczącej tych obiektów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. G., zaskarżając go w całości i domagając się rozpoznania sprawy oraz, na podstawie art. 188 w związku z art. 135 P.p.s.a., zmiany w całości zaskarżonego wyroku przez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2014r.oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., ewentualnie – uchylenia w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: P.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z: - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., mimo że ostatnia z wymienionych decyzji jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., polegającą na oczywistej i rażącej sprzeczności pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa skutkiem czego naruszona została zasada dobrego sąsiedztwa; - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia [...] marca 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., mimo że ostatnia z wymienionych decyzji obarczona jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. polegającą na uwzględnieniu przez organ w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektu budowlanego wzniesionego niezgodnie z przepisami prawa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi wniesionej przez M. G., a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji SKO, mimo iż organ ten dokonał błędnej wykładni całokształtu zebranego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem, iż Wójt Gminy [...] nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w powiązaniu z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a także art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W niniejszym postępowaniu ocenie podlegają rozstrzygnięcia wydane w trybie postępowania nadzwyczajnego, przedmiotem kontroli jest zatem prawidłowość ustaleń organu co do istnienia przewidzianych prawem przyczyn nieważności wydanej w zwykłym trybie decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, na którą wskazuje art. 16 § 1 K.p.a. i może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w dyspozycji art. 156 § 1 K.p.a. Konieczne jest zatem, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli ochrona stabilności decyzji ostatecznej. Nie każde naruszenie prawa, które uzasadniałoby uchylenie decyzji w ramach zwykłego nadzoru instancyjnego uzasadniać będzie stwierdzenie nieważności decyzji. Wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a., w tym przesłanka wymieniona w punkcie 2 in fine (rażące naruszenie prawa), powinny być interpretowane ściśle. Oznacza to, że do wad decyzji ostatecznych, powodujących na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważność decyzji, należy zaliczyć wszystkie te wady które mają charakter rażący. Wskazując na przesłankę rażącego naruszenia prawa, warto zaznaczyć, że ten rodzaj naruszenia prawa z reguły nie oznacza każdego, nawet ewidentnego naruszenia prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia, a ponadto w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23). W kontekście rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, że decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] została wydana przez Burmistrza Gminy [...] z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe m.in. gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uszczegółowieniem tego przepisu jest wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej: rozporządzenie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji uznającego za zasadne wywody organu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zgodzie z powołanym przepisem oraz uregulowaniami rozporządzenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy została sporządzona analiza urbanistyczna. Wynika z niej, że budowa nowego budynku tartacznego, w miejscu budynku starego, jest kontynuacją dotychczasowej, produkcyjno-usługowej funkcji terenu. Inwestycja wielkością i charakterem odpowiada wielu sąsiednim obiektom wykazanym w załączonym do analizowanego obszaru "Zestawieniu funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Wskazano, że szczególnym podobieństwem cechuje się gospodarczy budynek na pobliskiej działce nr[...] , ponieważ charakteryzuje się analogicznym położeniem na działce, gabarytami powierzchni zabudowy, wysokością ścian i formą dachu. Stwierdzono, że drobna skala i charakter prowadzonych usług w strefie zabudowy układu osadniczego nie są sprzeczne z dotychczasową funkcją terenu. Stąd należy zgodzić się z konstatacją Sądu pierwszej instancji, że projektowana inwestycja, polegająca na przebudowie i rozbudowie od kilkudziesięciu lat istniejącego tartaku, realizującego funkcję usługową, stanowi kontynuację istniejącej funkcji w granicach obszaru analizowanego. Wydana przez organ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy pozostaje w zgodzie z wynikami analizy. Rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skarżący kasacyjnie uzasadnia twierdzeniem, że żadna z działek w obszarze analizowanym nie jest wykorzystywana z porównywalną intensywnością jak działka inwestora. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, którzy wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Jak przyznaje sam skarżący kasacyjnie, zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z powyższego przepisu nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Ponadto, podnoszona kwestia uciążliwości w postaci hałasu nie może zostać uznana za podstawę przyjęcia wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2013 r. w zakresie ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano, że rozwiązania techniczne budynku nie mogą wpłynąć na pogorszenie stanu oddziaływania tartaku na środowisko w zakresie zanieczyszczenia powietrza, wód i gleby oraz uciążliwości przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Decyzja o warunkach zabudowy normuje zatem zakaz zwiększenia uciążliwości w postaci hałasu. Rzeczywiste zwiększenie uciążliwości związanych z hałasem nie może stanowić podstawy do podważania prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy, ani tym bardziej o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa, a konkretnie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kwestie zwiększenia norm hałasu – wbrew ustalonym warunkom zabudowy, mogą podlegać kontroli przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu, a także być podstawą do wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem o zaniechanie czy ograniczenie immisji z gruntu sąsiedniego. Stąd prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że problematyka hałasu powodowanego już obecnie przez istniejący tartak wykracza poza zakres postępowania w sprawie warunków zabudowy i wypada dodać, że dotyczącego postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutem, aby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Chybione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie skarżącego decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem norm Prawa budowlanego, dlatego że w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. nie ustalono, na podstawie jakich decyzji został wybudowany tartak. Oparto się jedynie na twierdzeniach inwestora, że tartak wybudował jego dziadek w latach 50-tych XX w. Brak jest natomiast dokumentów wskazujących na legalność wzniesienia obiektu. W sprawie należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do 1 stycznia 1995 r. nie nakładały na inwestora oraz na organy obowiązku, o którym mowa w art. 63 ust. 1 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, tj. bezterminowego przechowywania dokumentacji dotyczącej budynków. Jako jedyny dowód mający świadczyć o nielegalności wybudowanego tartaku strona skarżąca przywołuje pismo Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. odnoszące się do innych okresów. Pismo to stwierdza bowiem, że pozwolenie odnośnie tartaku nie zostało wydane w latach 1968-1988 ani w latach 1991-1992, a tym samym nie stanowi żadnego dowodu, iż pozwolenie takie nie zostało wydane w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku. Należy wskazać, że gdy tak, jak w niniejszej sprawie, brak na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przesłanki jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać natomiast w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie, w tym warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne czy prawo geologiczne i górnicze (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., II OSK 1552/06, [w:] CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulującej zachowanie ładu przestrzennego dana inwestycja, o określonych cechach i parametrach technicznych (gabarytach, formie architektonicznej) oraz funkcji może być w danym miejscu zlokalizowana i zrealizowana. Oceny, czy takie usytuowanie nie naruszy przepisów budowlanych bądź techniczno-budowlanych, dokonuje organ architektoniczno-budowlany w procedurze związanej z wydaniem pozwolenia na budowę. Z powyższych względów niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i w związku z art. 61 ust. 5 i art. 2 ust. 1 u.p.z.p., stąd Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, co doprowadziło do prawidłowej konkluzji o konieczności oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., dlatego przepisy te nie zostały naruszone. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 K.p.a. Należy wskazać, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258; por. Borkowski J. [w:] Adamiak B., Borkowski J. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 651). Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1992 r., IV SA 721/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 72). W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzekający w tym przedmiocie nie gromadzi ani nie ocenia dowodów, nie przeprowadza odrębnego postępowania dowodowego, ale opiera się na materiale zebranym w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ ten, wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, nie dokonuje ponownej oceny zebranego w toku postępowania zwykłego materiału dowodowego. Ogranicza się do sprawdzenia, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 K.p.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie 184 P.p.s.a.