I OSK 520/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Wojciech Jakimowicz del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Sieć Obywatelska-Watchdog Polska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 99/16 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Stowarzyszenia Sieć Obywatelska - Watchdog Polska z siedzibą w Warszawie na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 99/16, wydanym po rozpoznaniu skargi A. K. na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Powiatowy Urząd Pracy w B. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...]r. w części ,,o udostępnienie mi opinii komisji do spraw przyznawania osobie bezrobotnej środków na podjęcie działalności gospodarczej dla każdego z wniosków, które zostały zakwalifikowane do otrzymania dotacji - kartę oceny wniosków oraz oceny wniosków o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej (może być z wyłączeniem imion i nazwisk beneficjentów). Czy podstawą do przyznania/nie przyznawania środków jest karta oceny wniosków? Jakie jeszcze kryteria (poza tymi znajdującymi się na karcie oceny wniosków) bierze pod uwagę komisja decydując o przyznaniu środków"; II. w pozostałym zakresie skargę oddalił; III. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądził od Powiatowego Urzędu Pracy w B. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...]r., wysłanym na adres poczty elektronicznej: [...], skarżąca wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy w B. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie: – ile wniosków złożonych przez osoby poniżej 30 roku życia otrzymało dotacje w programie uruchomionym w październiku bieżącego roku? Ile zostało złożonych wniosków przez osoby poniżej 30 roku życia?; – ile wniosków złożonych przez osoby niepełnosprawne otrzymało dotacje w programie uruchomionym w październiku bieżącego roku?; – ile osób zamierzających prowadzić działalność na terenie wiejskim otrzymało dotację? Co decydowało o punktach w tej kategorii? Miejsce zarejestrowania działalności gospodarczej, czy faktyczny zamiar prowadzenia działalności gospodarczej na terenach wiejskich?; – jaką liczbę punktów miał najgorzej oceniony wniosek, który otrzymał dotację? Ile było wniosków z najniższą punktacją, które otrzymały dotację?. Skarżąca wniosła również o przesłanie protokołu z posiedzenia komisji ds. rozpatrywania wniosków, na którym zapadły rozstrzygnięcia dotyczące przyznania wskazanych wyżej dotacji. W odpowiedzi skarżąca otrzymała informację objętą żądaniem za wyjątkiem protokołów komisji rozpoznającej wnioski o przyznanie dotacji, gdyż organ, jak wskazał, nimi nie dysponował. Kolejnym wnioskiem z dnia [...]r. przesłanym drogą elektroniczną, skarżąca zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy w B. o podanie liczby punktów najniżej ocenionego wniosku, który otrzymał dotację oraz liczby wniosków z najniższą punktację, które otrzymały dotację, a także wskazanie jak ukształtował się próg punktowy przyznawania dotacji podczas naboru oraz czy treść wniosków i ich punktacja jest dostępna do wglądu. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...]r., organ wskazał interesujące stronę statystyki oraz dodał, że treść wniosków oraz ich punktacja dostępna jest dla wnioskodawców po okazaniu przez nich dokumentu tożsamości. W dniu [...]r. skarżąca wystąpiła o podanie podstawy prawnej odmowy wglądu do złożonych wniosków i ich punktacji. Jednocześnie stwierdziła, że jej prośba może ograniczyć się do wglądu we wnioski, które otrzymały dotację po usunięciu z nich danych osobowych (adresów, imion i nazwisk, dokładnych dat urodzenia za wyjątkiem roku) pozwalających na rzeczywistą identyfikację wnioskodawców lub poręczycieli. W piśmie z dnia [...]r. organ wskazał, że nie ma podstaw do udostępnienia skarżącej treści wniosków składanych przez osoby bezrobotne ze względu na ich indywidualny i osobisty charakter. Zawierają one bowiem w swojej treści szereg informacji dotyczących samego wnioskodawcy takich jak doświadczenie czy umiejętności, czego potwierdzeniem są kserokopie stosownych dokumentów. W tym samym dniu skarżąca jeszcze raz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wskazując na obowiązek udostępnienia treści wniosków, które otrzymały dotację ze środków publicznych. W piśmie z dnia [...]r. organ podtrzymał swoją decyzję i odmówił skarżącej udostępnienia treści wniosków osób bezrobotnych, gdyż, jak wskazał, zaliczyć je należy wraz z załącznikami do nich oraz biznesplanami do kategorii dokumentów prywatnych. Skarżąca, w piśmie z dnia [...]r., podkreśliła, że oczekuje jedynie dostępu do wniosków po wyłączeniu z nich wybranych danych z działów: "informacje wnioskodawcy" w zakresie danych osobowych wnioskodawców i ich osób bliskich, "dane dotyczące planowanej działalności" w zakresie poręczycieli oraz "biznesplan" w zakresie programu działania, oferowanych produktów i usług, analizy zagrożeń i konkurencji, analizy SWOT oraz podsumowania. Podała również, że oczekuje także udostępnienia opinii komisji do spraw przyznawania osobie bezrobotnej środków na podjęcie działalności gospodarczej dla każdego z dofinansowanych wniosków, karty oceny wniosków oraz oceny wniosków o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej z wyłączeniem imion i nazwisk beneficjentów. Zwróciła się również z zapytaniem, czy podstawą do przyznania bądź nieprzyznania środków jest karta oceny wniosków oraz jakie jeszcze kryteria (poza znajdującymi się na karcie oceny wniosków) bierze pod uwagę komisja decydująca o przyznaniu środków. W piśmie z dnia [...]r. organ ponownie wskazał, że nie udostępni do wglądu treści wniosków składanych przez osoby bezrobotne. Również punktacja oraz ocena wniosków nie może zostać udostępniona, gdyż stanowią one integralną część wniosku. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. dodał ponadto, że każdy wniosek jest oceniany przez komisję, która rekomenduje przyznanie im dotacji, o czym jednakże decyduje dyrektor powiatowego urzędu pracy Pismem z dnia [...]r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wglądu do wniosków, które zostały zaakceptowane w programie dotacyjnym uruchomionym w października [...] r. na rozpoczęcie działalności gospodarczej. We wniesionej skardze skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej; – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem złożonego wniosku nie było udostępnienie informacji publicznej; – art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez przyjęcie, że przedmiotem złożonego wniosku nie było udostępnienie informacji publicznej; – art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca wskazała, że przedmiotem złożonego wniosku były informacje publiczne, zaś adresatem żądania był podmiot zobowiązany do ich udostępnienia ze względu na wykonywane zadania publiczne i gospodarowanie mieniem komunalnym. Odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność wnioskodawcy winna zaś zostać wyrażona w formie decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza tym udostępnienie żądanej informacji ma dla niej istotne znaczenie, gdyż wiąże się z kontrolą wydatkowania środków publicznych, która obejmuje także dokumenty wiążące się z rozdysponowaniem tych środków. Mając powyższe okoliczności na uwadze skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że skarżąca nie zwróciła się formalnie z żądaniem udostępnienia treści wniosków o dofinansowanie, zaś informacja o tym, kto ma dostęp do tych dokumentów, została potraktowana przez nią jako odmowa spełnienia jej żądania. Przede wszystkim jednak wniosek skarżącej nie mógł zostać zrealizowany, gdyż oczekiwane dane nie stanowiły informacji publicznej. Były one bowiem dokumentami prywatnymi, podobnie jak i załączniki do nich, a także biznesplany. Stąd też wystarczające było poinformowanie wnioskodawcy, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko w niniejszej sprawie wyraziło również Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska, które przystąpiło do niniejszej sprawy w charakterze uczestnika. W ocenie organizacji społecznej wnioski składane przez osoby bezrobotne oraz ich ocena i punktacja stanowią informacje publiczną. Organ błędnie przyjął, że wnioskowane dokumenty nie mogą zostać udostępnione, gdyż nie są dokumentami urzędowymi. Kategoria dokumentów prywatnych nie jest w niniejszej sprawie wystarczająca do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji. Zaakceptowane wnioski spowodowały bowiem rozdysponowanie środków publicznych, a tym samym powinny zostać poddane społecznej kontroli. W szczególności, że dane osobowe w nich widniejące podlegały ochronie ustawowej i nie były obiektem zainteresowania skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 99/16, wskazał na wstępie, że Powiatowy Urząd Pracy w B. – jako samorządowa jednostka organizacyjne wykonująca zadania publicznej służby zatrudnienia – należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Następnie, Sąd zauważył, wbrew stanowisku organu, że skarżąca wyraziła dostatecznie jasno wolę uzyskania dostępu do informacji związanych z konkursem na dofinansowanie rozpoczęcia działalności gospodarczej przez osoby bezrobotne. Sąd podkreślił także, że stan faktyczny sprawy jest złożony i nie obejmuje oceny jednego tylko żądania skarżącej. W toku wymiany korespondencji elektronicznej strona bowiem prowadząc polemikę z organem co do możliwości dostępu do danych jednej kategorii, wnioskowała jednocześnie o udostępnienie zupełnie innych informacji, które – co prawda – były ze sobą związane, jednakże ich charakter nie był ze sobą tożsamy. Sąd przyznał także, że podmiot zobowiązany odpowiedział skarżącej na większość z zadanych przez nią pytań. Nie udzielił natomiast odpowiedzi na dwie kwestie, które obejmowały: – dostęp do opinii komisji oceniającej wnioski zakwalifikowane do otrzymania dotacji wraz z kartą oceny oraz oceną każdego z nich, a także wyjaśnienie czy podstawą do przyznania/nieprzyznania dotacji jest karta oceny oraz jakie jeszcze kryteria brane są pod uwagę przez komisję decydującą o przyznaniu środków, a które nie wynikają z karty oceny (e-mail skarżącej z [...]r.), – dostęp do treści wniosków złożonych przez osoby bezrobotne, ubiegające się o udzielenie dotacji na podjęcie działalności gospodarczej wraz z ich punktacją (e-mail skarżącej z [...]r.). W ocenie Sądu żądane przez skarżącą informacje zawarte w treści wiadomości elektronicznej z [...]r. w przedstawionym powyżej zakresie mają charakter publiczny. Dotyczą one bowiem oceny wniosków zakwalifikowanych do przyznania dotacji na podjęcie działalności gospodarczej. Skoro zaś dotacje te pokrywane były ze środków publicznych, każdy podmiot miał prawo do poznania ocen uzasadniających skierowanie pomocy publicznej na sfinansowanie takiego, a nie innego przedsięwzięcia. Zakres żądania wyrażonego w tym e-mailu pokrywa się także częściowo z kwestią poruszoną przez skarżącą w wiadomości z dnia [...]r. w tej części, w której zwraca się ona o udostępnienie punktacji zakwalifikowanych wniosków. W związku z tym, że liczba uzyskanych punktów każdorazowo powiązana jest z dokonaną przez komisję oceną wniosków, również powinna podlegać ujawnieniu, jeśli oczywiście wcześniej nie została udostępniona publicznie. Sąd stwierdził, że z przedłożonych akt sprawy nie wynika, aby organ odpowiedział skarżącej na postawione przez nią pytania i zawnioskowane dokumenty w e-mailu z [...]r. Za wystarczające, w ocenie Sądu, nie można bowiem uznać informacji zawartych w treści wiadomości organu z dnia [...]r., w którym mowa jest jedynie o usytuowaniu organizacyjnym komisji, a nie o kryteriach decydujących o przyznaniu dotacji. W takiej sytuacji Sąd uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że organ pozostaje w bezczynności i winien rozpoznać żądanie skarżącej w tym zakresie, biorąc oczywiście pod uwagę nie tylko publiczny charakter informacji, ale także pozostałe kryteria związane z udostępnieniem informacji publicznym, w tym w szczególności konieczność zachowania prywatności osób fizycznym, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Powiatowy Urząd Pracy w B. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...]r. w tej części, o czym orzekł w punkcie I wyroku. Sąd stwierdził przy tym, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie III wyroku. Sąd uwzględnił bowiem, że organ pozostawał w bezczynności w stosunkowo krótkim okresie. Dodatkowo podjął starania w celu udzielenie skarżącej odpowiedzi (e-mail z [...]r.), choć nie można ich było uznać za wystarczające. Jednocześnie, Sąd odmiennie ocenił tę części skargi, która odnosiła się do konieczności udostępnienia treści wniosków o przyznanie dotacji. Sąd uznał bowiem, że biorąc nawet pod uwagę sygnalizowaną przez stronę możliwość anonimizacji części zawartych w nich danych osobowych, brak jest podstaw do uznania wskazanych wniosków za informację publiczną. Przedmiotem żądania skarżącej nie była informacja publiczna zawarta we wnioskach osób bezrobotnych, lecz same wnioski. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznych obejmuje zaś – jak zresztą wskazuje na to sam tytuł – dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkiej informacji, a dokładniej do nośników tych informacji. Nie jest zatem wykluczone udostępnienie informacji o charakterze publicznym, zawartych w złożonych wnioskach i załącznikach do nich czy zawartych umowach, mimo że same wnioski i załączniki będą stanowić niepodlegający uznaniu za informację publiczną dokument prywatny. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie żądanie skarżącej wyraźnie dotyczyło udostępnienia konkretnych wniosków o dofinansowanie, nie zaś wybranych informacji zawartych w tych materiałach, a mogących mieć walor publiczny. W takiej zaś sytuacji należało uznać, że żądana dokumentacja – sporządzona wyłącznie przez osoby bezrobotne i przez nie złożona – nie stanowiła sama w sobie danych publicznych. Można ją było zatem określić jako dokumentację prywatną, w opozycji do ustawowego pojęcia dokumentu urzędowego, sformułowanego w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że podniesione przez stronę zarzuty naruszenia prawa do informacji publicznej okazały się nieuzasadnione. Ani art. 61 ust.1 Konstytucji RP, ani art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ustanawiają bowiem prawa do zapoznawania się z wszelką dokumentacją znajdującą się w posiadaniu podmiotów zobowiązanych, lecz jedynie z tą jego częścią, która stanowi nośnik informacji publicznej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca nie uzasadniła jakie informacje publiczne wynikały z treści wniosków osób bezrobotnych. Nie można bowiem za wystarczające uznać wskazania, że dokumenty przedstawione przez te osoby mają związek z udzielaniem przez podmioty publiczne pomocy ze środków publicznych, zwłaszcza że dane dotyczące oceny tych projektów i ich szczegółowej punktacji stanowią odrębną informację. W takiej sytuacji podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, miał obowiązek poinformować ją, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej. I temu zobowiązaniu uczynił zadość, na co dowodem jest e-mail z [...]r. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę w tym zakresie, o czym orzekł w punkcie II wyroku. Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając go w zakresie punktu II. Stowarzyszenie zarzuciło, że punkt II wyroku Sądu I instancji wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy; - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że dostęp do treści wniosków złożonych przez osoby bezrobotne, ubiegające się o udzielenie dotacji na podjęcie działalności gospodarczej wraz z ich punktacją nie stanowią informacji publicznej; - art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej obejmuje swoim zakresem dostęp do dokumentów, poprzez nieuprawnione ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy dostępu do dokumentów; - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa poprzez ograniczenie tego prawa pomimo tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność ochrony którejkolwiek z wymienionych konstytucyjnych wartości; - art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że dostęp do treści wniosków złożonych przez osoby bezrobotne, ubiegające się o udzielenie dotacji na podjęcie działalności gospodarczej wraz z ich punktacją nie stanowią informacji publicznej. Z uwagi na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz orzeczenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w części, w jakiej nie udostępnił informacji dotyczącej dostępu do treści wniosków złożonych przez osoby bezrobotne, ubiegające się o udzielenie dotacji na podjęcie działalności gospodarczej wraz z ich punktacją ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Urząd Pracy w B. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako nieskuteczne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1, 2 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zarzut naruszenia tych przepisów – jakkolwiek sąd administracyjny obowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa (co wynika z art. 7 Konstytucji) – bez odwołania się do innych przepisów regulujących postępowanie administracyjne lub sądowoadministracyjne nie mógł odnieść oczekiwanych skutków, gdyż przepisy ustawy zasadniczej o ogólnym charakterze, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Wobec tego zarzut dotyczący ich naruszenia, sformułowany w ramach samodzielnej podstawy kasacyjnej, bez konkretyzacji zarzutu polegającej na powiązaniu go z innymi przepisami prawa, okazał się chybiony i nie mógł w ogóle stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. W konsekwencji, skoro żaden z tych przepisów w sposób samodzielny nie znajdował i nie mógł znaleźć zastosowania przed sądem administracyjnym, to powołanie (w materialnoprawnej podstawie skargi kasacyjnej) samych przepisów konstytucyjnych w oderwaniu od norm prawa administracyjnego mających zastosowanie w sprawie nie pozwala potraktować ich jako podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 988/07, oraz z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1115/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że treść wniosków składanych przez osoby bezrobotne o przyznanie dotacji na podjęcie działalności gospodarczej nie stanowi informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – zwana dalej u.d.i.p., niewątpliwie służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Dlatego też, stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przy czym, co należy podkreślić, zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Zgodnie więc z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Jednocześnie, jak wskazuje art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Zgodnie przy tym z treścią art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Konstytutywną więc przesłanką definicji dokumentu urzędowego jest jego pochodzenie od funkcjonariusza publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 351/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ustalono przy tym, że dokument prywatny skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu (zob. wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 814/16 oraz z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie uznał zaś, że wniosek złożony przez osoby bezrobotne o udzielenie dotacji na podjęcie działalności gospodarczej stanowi dokument prywatny, który nie może być udostępniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioski takie składane są bowiem na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która w art. 46 ust. 1 pkt 2 przewiduje możliwość jednorazowego przyznania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związanych z podjęciem tej działalności. Szczegółowe warunki przyznawania bezzwrotnych dotacji dla osób bezrobotnych na dzień rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji regulowało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej. Z niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika, że wniosek o udzielenie dotacji na podjęcie przez bezrobotnego działalności gospodarczej sporządzony przez podmiot prywatny wskazuje dane wyłącznie dotyczące tylko tej osoby. Wniosek ten nie zawiera zatem informacji o sprawach publicznych i nie został sporządzony przez podmiot wykonujący zadania publiczne. Wnioski kierowane do organu administracji są zaś dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 431/11; wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2022/14; wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2388/17 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też nie można było uznać wniosku o udzielenie dotacji za dokument, który podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że punktacja tego wniosku nie stanowi informacji publicznej, jako że stwierdzenia takiego w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w ogóle nie zawarł. Wręcz przeciwnie, Sąd ten stwierdził, że dane dotyczące oceny projektów i ich szczegółowej punktacji stanowią odrębną informację. Co więcej, wyraził pogląd, że w związku z tym, że liczba uzyskanych punktów każdorazowo powiązana jest z dokonaną przez komisję oceną wniosków, również powinna podlegać ujawnieniu. Wreszcie, w punkcie I wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...]r. w części dotyczącej również karty oceny wniosków oraz oceny wniosków o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.