I OSK 2828/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy i Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 626/16 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 4 czerwca 2016 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 10 marca 2016 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy i Miasta [...] na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 września 2016 r. o sygn. akt III SA/Łd 626/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę Gminy i Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 4 czerwca 2016 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 10 marca 2016 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w piśmie z dnia 10 marca 2016 r. skierowanym do Dyrektorów Szkól Podstawowych, Gimnazjów i Przedszkoli Samorządowych w [...], Burmistrz Gminy i Miasta [...] zawarł wytyczne do sporządzania projektów arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2016/2017 dla placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 czerwca 2016 r., nr PNK-I.4131.201.2016 Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność pisma Burmistrza Gminy i Miasta [...] skierowanego do Dyrektorów Szkół Podstawowych, Gimnazjów i Przedszkoli Samorządowych w [...] z dnia 10 marca 2016r. zatyt. "Wytyczne do sporządzania projektów arkuszy organizacyjnych na rok 2016/2017 dla placówek oświatowych, i których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto [...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że przedmiotowe pismo w sposób istotny narusza prawo, a w szczególności art. 5 ust. 7 pkt 3 oraz art. 34a ustawy o systemie oświaty. Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej (art. 5 ust. 7 ww. ustawy). Organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów (art. 34a ust. 1 ustawy). W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (art. 34a ust. 2 ustawy). Mając zatem na uwadze powyższe regulacje organ prowadzący nie był legitymizowany do ustalenia przedmiotowych wytycznych w zakresie opracowywania arkuszy organizacyjnych szkół. Na uwagę, zdaniem Wojewody Łódzkiego zasługują również unormowania zawarte w art. 39 ustawy, w którym zostały określone kompetencje dyrektora szkoły, co oznacza, że organ prowadzący nie posiada prawa do wydawania aktów prawnych określających kwestie związane z organizacją szkoły, ponieważ ustalanie wytycznych w tym zakresie należy do zadań dyrektora szkoły. Przepis ten nie określa przy tym zamkniętego katalogu zadań i kompetencji dyrektora oraz obszaru jego odpowiedzialności. Dyrektor kieruje szkołą i reprezentuje ją na zewnątrz, co oznacza różne czynności organizacyjne i kierownicze. Może w pełni samodzielnie dokonywać wszelkich czynności z zakresu prawa pracy. Naruszeniem prawa jest nałożenie na dyrektorów szkół obowiązku kierowania się wytycznymi w zakresie podejmowania przez nich wszelkich decyzji kadrowych w placówkach oświatowych. Reasumując organ nadzoru stwierdził, że organ prowadzący szkoły nie posiadał zatem prawa do określenia w niniejszym akcie kwestii związanych z określeniem algorytmów zawierających liczbę godzin bibliotekarzy i pedagogów szkolnych w konkretnych szkołach, czy też określenie kiedy może zostać zatrudniony wicedyrektor szkoły. Organ prowadzący nie posiada również prawa do ustalenia minimalnej liczby uczniów w poszczególnych oddziałach. W przepisach ustawy o systemie oświaty, jak i wydanych jej podstawie aktów wykonawczych, brak jest normy kompetencyjnej do unormowania tychże kwestii przez organ prowadzący. Przepis art. 61 ust. 3 ustawy o systemie oświaty określa jedynie maksymalną liczbę uczniów w klasach I - III. Zatem takie działanie pozostaje w opozycji do art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że każde działanie władzy publicznej powinno znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu. Burmistrz Gminy i Miasta [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 4 czerwca 2016 r. Zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pismo Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 10 marca 2016 r. stanowi zarządzenie i może być poddane kontroli organu nadzoru na zasadach opisanych w ustawie, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i obciążenie Wojewody Łódzkiego kosztami postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż z treści art. 90 ust. 1 u.s.g. wnika, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Wprawdzie z art. 90 ust. 1 ustawy wynika, że wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy oraz zarządzenia wójta ustanawiające przepisy porządkowe, to określając zakres nadzoru należy mieć na uwadze zarówno art. 91 ust. 1, który mówi o zarządzeniach organów gminy, a więc też o wszystkich zarządzeniach wójta oraz art. 88 ustawy, zgodnie z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Z powołanych przepisów wynika zatem, że zakresem działalności nadzorczej wojewody o jakiej mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym objęte są nie tylko zarządzenia ustanawiające przepisy porządkowe, ale też wszystkie inne, których obowiązek przedkładania wojewodzie nie wynika z dyspozycji art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r. II SA/Wr 854/03, OwSS 2004, nr 2, poz. 43). Zdaniem Sądu I instancji, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia, czy wydany przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] akt - zatytułowany "Wytyczne do sporządzania projektów arkuszy organizacyjnych na rok 2016/2017 dla placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto [...]" - nienazwany "zarządzeniem" jest w istocie formą działania mającą charakter zarządzenia, które podlega kontroli organu nadzoru. Sąd I instancji podzielił pogląd Wojewody Łódzkiego zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, że brak jest podstaw do uznania stanowiska strony skarżącej, iż przedmiotowe wytyczne miały charakter niewiążących wskazówek. Wprawdzie powyższe wytyczne organu gminy dotyczące opracowywanie arkuszy organizacyjnych szkół unormowane zostały w akcie nienazwanym "zarządzeniem", jednakże z akt sprawy wynika, że taką samą materię organ gminy wcześniej unormował w akcie nazwanym zarządzeniem oraz w załączniku do niego z dnia 17 marca 2015 r. Zauważyć także należy, że WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 670/15 stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 17 marca 2015 r. nr 38/15 w przedmiocie organizacji roku szkolnego 2015/2016. W wyroku tym sąd wskazał, że "zaskarżone zarządzenie, mimo użycia w tytule załącznika określenia "wytyczne" nie jest jedynie aktem stosowania prawa, pozbawionym cech normatywności. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że akty stosowania prawa zawierają wskazania interpretacyjne dotyczące norm już obowiązujących. Ich rola sprowadza się do ustalenia sposobu stosowania tych norm. Natomiast akty normatywne tworzą nowe normy prawne. Są to akty formułujące reguły postępowania ujęte w postaci norm o abstrakcyjnym (powtarzalnym) i generalnym charakterze. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie takie właśnie reguły w odniesieniu do określonych w nim podmiotów ustanawia, ma zatem charakter normatywny". W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowe wytyczne określają obowiązki adresatów - dyrektorów szkół w zakresie sporządzania arkuszy organizacyjnych na rok 2016/2017. Zdaniem sądu, ww. wytyczne rozstrzygają o określonych obowiązkach ich adresatów, mają charakter władczy i mimo, że nie są nazwane "zarządzeniem" ich treść daje podstawę do uznania, że są zarządzeniem organu gminy, podlegającym kontroli organu nadzoru. Z brzmienia poszczególnych punktów wynika, że w omawianym akcie Burmistrz Gminy i Miasta [...] w sposób władczy, kategoryczny ustalił sposób sporządzania arkuszy organizacyjnych. Powyższe potwierdzają użyte w treści aktu sformułowania takie jak: "ustala się", "organizacja szkoły powinna", "należy utworzyć", "zatrudnia się", "przyjmuje się", "liczba godzin nie może być większa". Sąd I instancji stwierdził zatem, iż przedmiotowe wytyczne są rozstrzygnięciem Burmistrza, który w sposób władczy określił prawa jego adresatów. Wobec powyższego są działaniem prawnym mieszczącym się w pojęciu "zarządzenie", podlegającym kontroli organu nadzoru. Przechodząc do dalszej części rozważań Sąd wskazał, że z przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 2156 r. nie wynika, aby w ramach wykonywania nadzoru nad działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych organ prowadzący szkoły był upoważniony do wskazywania sposobu wypełniania arkuszy organizacyjnych oraz ujednolicania informacji dla poszczególnych dyrektorów placówek oświatowych. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta [...] w przedmiocie organizacji szkół narusza art. 39 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu dyrektor szkoły lub placówki w szczególności: 1) kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz; 2) sprawuje nadzór pedagogiczny, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2 (...). Stosownie do treści art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, to dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: 1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; 2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki; 3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. Sąd zauważył, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że kompetencje dyrektora szkoły w zakresie zatrudniania pracowników są wyłączne i wszelka ingerencja organu prowadzącego szkołę jest w tej dziedzinie niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r., I OSK 1528/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2009 r., IV SA/Wr 596/08). Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązek sporządzania arkuszy organizacyjnych nałożony został na dyrektorów szkół rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624 ze zm.), wydanym na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej określony został w załączniku nr 2 do rozporządzenia, natomiast ramowy statut publicznego gimnazjum zawarty jest w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Przepis § 10 ust. 1 załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia stanowi, że szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły opracowany przez dyrektora szkoły, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania. W szkole, która liczy co najmniej 12 oddziałów, tworzy się stanowisko wicedyrektora (§ 12 ust. 1 załącznika nr 2). Natomiast § 12 ust. 1 załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia stanowi, że szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji gimnazjum opracowany przez dyrektora gimnazjum, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania. W gimnazjum, które liczy co najmniej 12 oddziałów, tworzy się stanowisko wicedyrektora (§ 14 ust. 1 załącznika nr 3). Organizację nauczania w szkołach publicznych regulują przepisy ustawy o systemie oświaty oraz wydane na jej podstawie przepisy rozporządzeń wykonawczych: rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 204 ze zm.) i powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. W przepisach tych uprawnienia organu prowadzącego szkołę zostały wyraźnie określone, w szczególności wskazano, w jakich przypadkach wymagane jest uzgodnienie podejmowanych działań z organem prowadzącym. Żaden z powołanych przepisów nie przewiduje kierowania się wytycznymi ustalonymi przez organ gminy przy tworzeniu arkusza organizacyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone zarządzenie wydane zostało zatem z naruszeniem powołanych wyżej przepisów. Zakaz ingerencji organu prowadzącego w kompetencje dyrektora wynika w sposób wyraźny z art. 34b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę może ingerować w ich działalność wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Ustalanie zatem wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych poprzez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Wobec powyższego, ujednolicenie zasad tworzenia arkuszy organizacyjnych przez wszystkie jednostki oświatowe z terenu Gminy i Miasta [...], na które wskazuje Burmistrz Miasta i Gminy [...] w swoich pismach, nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Zatem trafnie Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność pisma, którego treść wskazuje, że jest zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy [...] skierowanym do Dyrektorów Szkół Podstawowych, Gimnazjów i Przedszkoli Samorządowych w [...], a które ze względu na zakres regulacji i istotne naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina i Miasto [...], zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na przyjęciu, że wydane wytyczne stanowiły zarządzenia w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym i w związku z tym podlegać może nadzorowi organu na zasadach opisanych w ustawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) pominięcie jako dowodu uzupełniającego przedstawionych przez stronę skarżącą arkuszy organizacyjnych oraz wyjaśnień do nich. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący złożył w dniu 6 września 2016 r. dodatkowe dokumenty wraz z ich opisem tj. arkusze organizacyjne zatwierdzone przez Burmistrza Gminy i Miasta [...], a przygotowane i przedłożone przez dyrektorów placówek. Z treści tych arkuszy w sposób jasny i dobitny wynika, że w niemal wszystkich placówkach (9 z 11) doszło do niezastosowania wytycznych. Gdyby przyjąć, że pismo skierowane do dyrektorów miało charakter władczego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie działania dyrektorów, niezgodne z treścią tego pisma, powinny zostać w jakikolwiek sposób "ukarane". Nic takiego nie miało miejsca. Żaden z dyrektorów nie odniósł żadnych skutków ujemnych. Działania dyrektorów w zakresie planowania godzin w poszczególnych placówkach zostały zaakceptowane przez organ nadzoru poprzez zatwierdzenie arkuszy zgodnie z przedstawionymi przez dyrektorów propozycjami. Wskazuje to w sposób jednoznaczny, iż pismo Burmistrza Gminy i Miasta [...] wbrew twierdzeniom organu nadzoru i Sądu stanowiło jedynie niewiążące wskazówki mające na celu ułatwienie pracy dyrektorom placówek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., co oznacza związanie granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli instancyjnej zakreśla strona składająca środek odwoławczy, formułując – w ramach podstaw wymienionych w art. 174 P.p.s.a. zarzuty kasacyjne i przedstawiając, zgodnie z wymogiem wynikającym z art.176 P.p.s.a., ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony zarówno w formułowaniu zarzutów, jak i ich precyzowaniu czy też poszukiwaniu innych niż powodujących nieważność postępowania naruszeń prawa, do jakich mogło dojść w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 marca 2007 r., I OSK 1058/06, z dnia 14 kwietnia 2011 r., II FSK 153/10, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 305/12, z dnia 11 czerwca 2015 r., II FSK 1079/13, z dnia 10 lutego 2017 r., I GSK 315/15, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia NSA dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwana dalej "CBOSA"). Strona skarżąca wywiodła skargę kasacyjną na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniu prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego należy wskazać, iż strona skarżąca powinna wskazać przepis postępowania (ze wskazaniem jednostki redakcyjnej i aktu prawnego, w którym przepis ten jest zamieszczony), któremu uchybił Sąd I instancji, a także wyjaśnić, z czego wywodzi, że naruszenie to mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 listopada 2005 r., I FSK 255/05, z dnia 13 lipca 2011 r. , II FSK 412/10, z dnia 9 listopada 2016 r., I GSK 968/16, z dnia 12 stycznia 2017 r., I OSK 1923/16, publ. CBOSA). W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut pominięcia jako dowodu uzupełniającego przedstawionych przez stronę skarżącą arkuszy organizacyjnych oraz wyjaśnień do nich. W zarzucie tym nie wskazano przepisu, jaki naruszyć miał we wskazany sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Wadliwości tego zarzutu nie można było usunąć w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego (co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a., por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA), bowiem także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie powołano żadnego przepisu, którego uchybienie można by powiązać z opisem naruszenia zawartym w zarzucie. Z tych powodów, mając na względzie zasadę wynikającą z art.183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do tego zarzutu odnieść merytorycznie. Musiałby bowiem w takim przypadku zastąpić stronę skarżącą w formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy wskazać, iż istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy wydane wytyczne stanowiły zarządzenie w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym i w związku z tym mogły podlegać nadzorowi organu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności orzeka właściwy organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż organ nadzoru, jakim jest wojewoda, orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Prawną formą realizacji kompetencji burmistrza, jako organu wykonawczego gminy jest zarządzenie. Zauważyć należy, że zarządzenia nie stanowią jedynej formy działania burmistrza, bowiem wydaje on także decyzje, postanowienia, działa w formach cywilnoprawnych oraz materialno-technicznych i w formach niewładczych. Jednak w rozpoznawanej sprawie, pismo z dnia 10 marca 2016 r. nazwane przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] "Wytyczne do sporządzania projektów arkuszy organizacyjnych na rok 2016/2017 dla placówek oświatowych, i których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto [...]" w istocie jest zarządzeniem skierowanym przez organ prowadzący szkołę do poszczególnych placówek oświatowych. Nienazwanie tego aktu zarządzeniem, nie pozbawia go jego cech, bowiem jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, nie nazwa aktu, ale jego treść - zawartość merytoryczna – przesądza o charakterze podjętego aktu. Zarządzenie, jako akt, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie ogranicza się wyłącznie tylko do zarządzeń w sprawach wyliczonych w ustawie o samorządzie gminnym. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest tak, że wspomniane wyżej pismo Burmistrza Gminy i Miasta [...] stanowiło jedynie "niewiążące wskazówki mające na celu ułatwienie pracy dyrektorom placówek". Pismo to ustala bowiem wytyczne dotyczące organizacji pracy szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę i Miasto [...] oraz tryb przygotowania arkuszy organizacyjnych w roku szkolnym 2016/2017, natomiast ustalanie takich wytycznych należy do wyłącznej kompetencji dyrektora szkoły lub placówki. Możliwość ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje nadto wsparcia w regulacjach prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Analizując charakter prawny pisma z dnia 10 marca 2016 r., należy odmówić mu waloru jedynie niewiążących wskazówek. Wytyczne z definicji wyrażają wezwanie do określonego postępowania, zgodnego z zapatrywaniem w tym przedmiocie tego podmiotu, który te wytyczne formułuje. W sytuacji, w której adresatem wytycznych burmistrza są - jak w sprawie niniejszej - instytucje mu podległe, nie sposób mówić o zajęciu w tym zakresie przez organ niewiążącego stanowiska. Jest to w istocie ewidentne wywarcie nacisku na "zależne" jednostki i udzielanie im wytycznych co do określonego sposobu postępowania. Istotne w niniejszej sprawie jest również to, iż taką samą materię organ gminy unormował wcześniej w akcie nazwanym zarządzeniem z dnia 17 marca 2015 r. oraz w załączniku do niego, którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 670/15. Skoro organ nadzoru oraz Sąd I instancji właściwie zakwalifikowali pismo Burmistrza Gminy i Miasta [...] jako zarządzenie, to tym samym nie został naruszony wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 P.p.s.a.