II OSK 507/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 750/16 w sprawie ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić Z. K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 750/16, oddalił skargę Z. K. na uchwałę Rady Gminy W. z [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 140 k.c. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, a w konsekwencji naruszenie prawa własności skarżącej, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności skarżącej oraz art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przejawiające się w nieprzeprowadzeniu przez organ planowanej na dzień 17 lipca 2015 r. dyskusji publicznej nad projektem zmiany planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy W. w dniu [...] września 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. w zakresie tekstu planu, zmieniając tym samym obowiązującą uchwałę Rady Gminy W. z [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w zakresie § 3 ust. 7 lit. a oraz § 5 ust. 1 pkt 11. Zdaniem skarżącej, uchwalone zmiany wprowadziły znaczne ograniczenia w zakresie lokalizacji nowych ferm oraz rozbudowy ferm już istniejących, co godzi w przysługujące skarżącej prawo własności działki nr [...], położonej w miejscowości K. Skarżąca podniosła, że na wskazanej nieruchomości wybudowała fermę drobiu, zaznaczając, że w chwili podjęcia decyzji o tej inwestycji obowiązujący plan miejscowy nie tylko dopuszczał taką inwestycję, ale także przewidywał możliwość rozbudowy istniejących ferm drobiu. W związku z tym - jak twierdziła - zaskarżona uchwała, zmieniając dotychczas obowiązujący plan miejscowy, narusza jej prawo własności. Zdaniem skarżącej, Rada Gminy W., podejmując zaskarżoną uchwałę, nadużyła przysługującego gminie władztwa planistycznego, w szczególności przez sposób określenia w zmienionym § 3 ust. 7 lit. a planu miejscowego wielkości dopuszczalnych ferm (210 DJP), oceniony przez skarżącą jako dowolny i nie przewidziany w ustawie. Z kolei ustalenia zmienionego § 5 ust. 1 pkt 11 stanowią, zdaniem skarżącej, nadużycie władztwa planistycznego przez to, że nie zostały uzasadnione i przez to, że są dyskryminacyjne, gdyż nie zawierają ograniczeń w zakresie budowy zagród rolniczych. Skarżąca podniosła, że jedynym powodem podjęcia zaskarżonej uchwały była obawa o stan środowiska w razie zrealizowania przez nią planowanej inwestycji. Jednakże, zdaniem skarżącej, organy gminy nie są uprawnione do oceny podczas uchwalania planu miejscowego wpływu inwestycji na środowisko. Skarżąca zarzuciła także, że organy gminy w żaden sposób nie uzasadniły potrzeby zmiany planu miejscowego oraz nie wyjaśniły okoliczności, które tę zmianę spowodowały. W końcu podniosła, że pomimo wyznaczonego na dzień 17 lipca 2015 r. terminu publicznej dyskusji nad projektem planu miejscowego, dyskusja taka się nie odbyła. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga została wniesiona w terminie oraz jest dopuszczalna zarówno z uwagi na uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jak i naruszenie interesu prawnego skarżącej. Wyjaśniając bliżej legitymację skarżącej Sąd wskazał na istotę zaskarżonej uchwały, którą po pierwsze, zmieniono przepis planu miejscowego (§ 3 ust. 7 lit. a), dopuszczający na terenach upraw rolnych "realizację ferm hodowlanych, za wyjątkiem korytarzy ekologicznych, O.Ch.K., Obszaru Natura 2000; fermy te muszą być obsługiwane przez drogi KD, KL, wyjątkowo KZp", na przepis o treści: "[dopuszcza się] realizację ferm hodowlanych, chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP produkcji rocznej inwentarza, z wyjątkiem korytarzy ekologicznych, O.Ch.K., Obszaru Natura 2000; fermy te muszą być obsługiwane przez drogi KD, KL"; po drugie, zmieniono przepis planu miejscowego (§ 5 ust. 1 pkt 11), dotyczący ustaleń w zakresie ochrony środowiska o treści: "Dopuszcza się na terenach przewidzianych do zalesienia - lecz jeszcze nie zalesionych - realizację farm hodowlanych, zagród rolniczych przy spełnieniu warunku dopuszczenia lokalizacji zagrody kolonijnej, jak również rozbudowę zagród istniejących", na przepis o treści: "Dopuszcza się na terenach przewidzianych do zalesienia - lecz jeszcze nie zalesionych - realizację zagród rolniczych przy spełnieniu warunku dopuszczenia lokalizacji zagrody kolonijnej, jak również rozbudowę zagród istniejących". Wskazana zmiana, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dotyczy obszaru, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca przedmiot własności skarżącej i ogranicza wykonywanie własności tej nieruchomości. Tym samym interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą, jednakże, w ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszenie to mieści się w granicach prawa. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji uznał, że organy gminy nie nadużyły władztwa planistycznego, gdyż wprowadzone ograniczenia w wykonywaniu prawa własności były uzasadnione z uwagi na wynikającą ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy politykę gminy, polegającą na wspieraniu rozwoju małych gospodarstw rolnych oraz protesty mieszkańców gminy przeciwko dużym fermom drobiu, pogarszającym jakość i warunki życia w gminie. Sąd pierwszej instancji podniósł też, że wprowadzone ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości nie polegają na całkowitym zakazie prowadzenia ferm drobiu, tylko na ograniczeniu ich wielkości i nie dotyczą ferm już wybudowanych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale są proporcjonalne i mają charakter kompromisowy. Sąd pierwszej instancji uznał również, że nie został naruszony art. 17 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie ustalił, że wobec tego, iż w ogłoszeniu z 23 czerwca 2015 r. o przeprowadzeniu publicznej dyskusji nad projektem planu miejscowego nie wskazano konkretnej sali Urzędu Gminy, w której miała się odbyć dyskusja, 21 lipca 2015 r. ogłoszono ponownie o przeprowadzeniu publicznej dyskusji w dniu 23 lipca 2015 r., czyli w ostatnim dniu publicznego wyłożenia projektu planu miejscowego, wskazując dokładnie jej miejsce. Za chybiony Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a., gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w procesie tworzenia, zmiany i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzuciła naruszenie: - art. 151 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż miało miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego przejawiające się w nieprzeprowadzeniu przez organ w dniu 17 lipca 2015 r. dyskusji publicznej nad projektem zmiany planu miejscowego, pomimo ogłoszenia, iż w tym dniu planowana jest dyskusja, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że te przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w procesie tworzenia, zmiany i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy uznaje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo że odnosi się do abstrakcyjnego adresata, reguluje status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu i w tym ujęciu jest zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętym w drodze uchwały rady gminy, co z kolei powinno prowadzić do uznania, iż będą do niego miały zastosowanie powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego zarzuciła naruszenie: - art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, podczas gdy wprowadzone przez nią ograniczenia produkcji stanowią takie przekroczenie, - art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 Prawa ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia w prowadzonej produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt jest usprawiedliwione polityką prowadzoną przez gminę oraz że taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza władztwa planistycznego, a rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy, - art. 140 k.c. w zw. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie interesu prawnego miało miejsce w granicach prawa, podczas gdy interwencja w prawo własności skarżącej de facto wyłącza przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz jego zmianę poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jako wnioski alternatywne wskazano wniosek o uchylenie w części zaskarżonego wyroku oraz jego zmianę poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 3 ust. 7 lit. a oraz § 5 ust. 1 pkt 11 oraz wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie w każdym z tych przypadków zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż skarga podlegała odrzuceniu z tego powodu, że sprawa nią objęta była pomiędzy tymi samymi stronami w toku. W rozpoznawanej sprawie Z. K. 9 marca 2016 r. (data doręczenia skargi organowi administracji) wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy W. z [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. Ta sama osoba na tą samą uchwałę wniosła skargę także 21 grudnia 2015 r., która została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 430/16 i następnie pod sygn. akt IV SA/Wa 2446/16. W obu skargach podniesiono te same zarzuty, sformułowano takie same wnioski (przede wszystkim o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały) i przytoczono zbliżoną argumentację na ich uzasadnienie. Istotna różnica pomiędzy skargami sprowadzała się do tego, że w rozpoznawanej sprawie skargę wniesiono z uwagi na naruszenie prawa własności działki nr [...], położonej w miejscowości K., zaś w drugiej sprawie skargę wniesiono z uwagi na naruszenie prawa własności działek nr [...], położonych w miejscowości K. W obu sprawach zostały wydane nieprawomocne wyroki o oddaleniu skargi. W rozpoznawanej sprawie w dniu 19 września 2016 r., zaś w drugiej sprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. Z powyższego wynika, że w chwili wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie, sprawa ta była w toku pomiędzy tymi samymi stronami. W ocenie NSA, zachodziła tożsamość spraw, gdyż obie sprawy dotyczyły tej samej uchwały, która miała być uznana za nieważną w tym samym zakresie (w całości). Fakt, że w każdej ze skarg na uzasadnienie legitymacji do ich wniesienia powołano się na naruszenie prawa własności innych nieruchomości nie ma wpływu na tożsamość skarg. W okolicznościach sprawy, szczególnie dlatego, że zaskarżona uchwała w jednakowym stopniu oddziaływała na wszystkie nieruchomości, będące własnością skarżącej, nie powodowało to, aby obie sprawy różniły się istotnie w zakresie okoliczności faktycznych i prawnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Z kolei stosownie do art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak przyjęto w orzecznictwie NSA (uchwała z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09) w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez NSA z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i skargę odrzucił. Wobec odrzucenia skargi NSA, na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł o zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego. Natomiast na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji został uchylony z przyczyn, których skarżąca nie podnosiła.