II OSK 201/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1119/15 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. K. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1119/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu oddalił skargę skarżącej na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W administracyjnym toku instancji Starosta R. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], którą odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla M. sp. z o.o. na budowę dwóch elektrowni wiatrowych nr [...] i [...] o mocy 2 MW każda wraz z infrastrukturą drogową, energetyczną i światłowodową na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] w gminie I.. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z 2015 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu wznowieniowym powołanie się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga ustalenia, czy podmiot, który domaga się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją posiada przymiot strony, a więc czy ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., a w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę dodatkowo należy uwzględnić treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił na czym polega istota "interesu prawnego", co w niniejszej sprawie sprowadzało się do zbadania czy przedmiotowa inwestycja w sposób bezpośredni oddziałuje na nieruchomości skarżącej na podstawie odrębnych przepisów. Następnie organ wskazał, że G. K. jest właścicielem działek o nr ew. [...] (rolna częściowo zabudowana) i [...] (rolna niezabudowana). Elektrownie wiatrowe są zlokalizowane w odległości około 75 m od granicy działki rolnej o nr [...]. Elektrownia wiatrowa [...] zlokalizowana jest w odległości 575 m od południowej części działki nr [...], która stanowi budowlaną i od zabudowań zlokalizowanych w tej części działki. Natomiast elektrownia wiatrowa [...] znajduje się w odległości około 600 m od granicy działki nr [...]. Żaden z kabli energetycznych i światłowodowych nie przebiega przez działki skarżącej. W ocenie Wojewody nieruchomości należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętych ww. pozwoleniem na budowę. W dalszej części organ odwoławczy wskazał, że w przypadku elektrowni wiatrowych ustawowe przepisy nie określają szczegółowych uwarunkowań dotyczących sytuowania, a zwłaszcza odległości od budynków mieszkalnych. W związku z tym przepisów ograniczających należy poszukać w innych aktach powszechnie obowiązujących. Czynnikami determinującymi lokalizację siłowni są izofony, czyli wykazanie przez inwestora, że spełnił on stawiane warunki tego zabudowie określone w rozporządzeniu Ministerstwa Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U z 2007 r. Nr 120, poz. 826), tj. odpowiednio 45 dB w nocy i 55 dB w dzień w przypadku zabudowy zagrodowej (na wsi) oraz mieszkaniowej wielorodzinnej. W przypadku jednorodzinnej jest to odpowiednio 40 i 50 dB. Pozostałe kwestie do rozstrzygnięcia, to np. migotanie światła, kolorystyka, zakłócenia krajobrazu kulturowego oraz środowisko przyrodnicze. Ograniczenia w lokalizowaniu elektrowni wiatrowych wynikają z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), gdzie przepis art. 59 ust. 1 przewiduje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięć potencjalnie mogących oddziaływać na środowisko. Inwestycja w postaci budowy elektrowni wiatrowych zaliczana jest to przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym została wydana przez Burmistrza I. w dniu [...] września 2011 r. decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Organ ten orzekł, po uzgodnieniu z właściwym organem sanitarnym, że na terenach zabudowy mieszkaniowej, jeżeli chodzi o ochronę akustyczną i ochronę przed promieniowaniem nie będą przekroczone dopuszczalne wartości. Tą decyzją organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzający projekt budowlany jest związany (art. 86 ustawy środowiskowej). Zdaniem organu, biorąc pod uwagę wskazania zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2013 r. o warunkach zabudowy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, nie można stwierdzić, że realizacja elektrowni wiatrowych będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomości skarżącej. Projektowana inwestycja nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludzi. Nie będzie źródłem hałasu, ani zanieczyszczenia środowiska w stopniu uniemożliwiającym lub znacząco ograniczającym skarżącej korzystanie z nieruchomości. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 K.p.a. przez jego niezastosowanie; art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w odmowie przyznania skarżącej (będącej właścicielem działki nr [...], gmina I.) statusu strony w postępowaniu, mimo tego, iż jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samy pozbawienie jej możliwości udziału w postępowaniu oraz obrony swych praw; art. 107 § 3 K.p.a. przez jego niezastosowanie wyrażające się w niewłaściwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kontekście nie przyznania skarżącej statusu strony; art. 7, art. 74 oraz art. 77 K.p.a. przez ich niezastosowanie z uwagi na fakt, iż organ stwierdzając u wnioskodawcy brak statusu strony w postępowaniu nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas zaprezentowane co do tego, iż skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu wyrokiem z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1119/15, oddalając skargę, wskazał, że organ dokonał pełnej oceny w zakresie ustalenia czy nieruchomości będące własnością skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania ww. elektrowni wiatrowych. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone było postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji i została wydana decyzja w tym zakresie, w której oceniono, że nie zostaną przekroczone normy środowiskowe, w tym w zakresie hałasu oraz w zakresie promieniowania. Nadto w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy była oceniana przez organ kwestia możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji na danym terenie. Aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnym stanie faktycznym ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Pojęciem "interesu prawnego" posługuje się art. 28 K.p.a., jednakże art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w stosunku do niego stanowi lex specialis, zaś obszar oddziaływania obiektu jest kategorią prawną nawiązującą do sfery normatywnej (innych przepisów), a nie do sfery faktów (por. wyrok NSA z 23 lutego 2016 r., II OSK 1980/14). Dla ustalenia, czy określony podmiot jest stroną postępowania pozwolenia na budowę niewystarczające wskazanie odległości, w jakiej znajdują się od siebie nieruchomości. Konieczne jest przeanalizowanie przepisów, które w związku z charakterem projektowanej, mogą wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z 18 listopada 2015 r., II OSK 588/14). Obiekt budowlany jakim jest elektrownia wiatrowa, w świetle obowiązujących przepisów prawa polskiego nie został na datę wydawania rozstrzygnięć w sprawie w żaden sposób szczególny uregulowany. Brak więc podstaw aby w tym przypadku odmiennie stosować lub odstąpić od stosowania art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że elektrownie wiatrowe zaliczane są do odnawialnych źródeł energii, których stosowanie jest zalecane w państwach członkowskich UE (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 roku w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE). W ocenie Sądu, zarzuty podnoszone przez skarżącą odnoszą się faktycznych utrudnień związanych produkcją rolną na przedmiotowych działkach (np. niemożność wykonywania ręcznych prac polowych). Zarzuty odnośnie wytwarzania promieniowania, hałasu był przedmiotem oceny na wcześniejszym etapie i według oceny są zachowane dopuszczalne normy. Dlatego Sąd podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że nieruchomości należące do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (elektrowni wiatrowych), co pozwala uznać, że brak po jej stronie legitymacji do uczestniczenia w sprawie pozwolenia na budowę jako strona postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o samodzielne rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 28 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 28 K.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów skutkującą odmową uznania skarżącej, jako strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, a tym samym pozbawiającą jej możliwości udziału w postępowaniu oraz obrony swych praw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania (inwestor) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, z wyjątkiem argumentacji dotyczącej art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazywanego naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd I instancji wadliwie zaaprobował stanowisko organów administracyjnych jakoby skarżąca nie była stroną postępowania wznowieniowego dotyczącego udzielenia pozwolenie na budowę ww. elektrowni wiatrowej. Choć Sąd prawidłowo wskazał, że w tego rodzaju sprawach, także w postępowaniu wznowieniowym, przymiot strony powinien być ustalany w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jednak dokonał błędnej wykładni tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony. Dla ustalenia przymiotu strony w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego bez znaczenia jest okoliczność, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone było postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji i została wydana decyzja w tym zakresie, w której oceniono, że nie zostaną przekroczone normy środowiskowe, w tym dotyczące hałasu oraz w zakresie promieniowania. Istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm w zakresie oddziaływania, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Wymieniony wyżej przepis posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. W innym wypadku, tylko w przypadku przekroczenia norm, a więc wykazania de facto wadliwości decyzji, miałby istnieć interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes prawny powinien stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto bez znaczenia jest, jak ocenił Sąd I instancji, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy była oceniana przez organ kwestia możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji na danym terenie. To, że właściwy organ dopuścił na danym terenie możliwość realizacji inwestycji, z automatu nie pozbawia właścicieli sąsiednich nieruchomości przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, ponieważ w tym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany powinien na nowo ustalić krąg stron postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Choć Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że aby uzyskać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnym stanie faktycznym ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego – jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy wadliwe ocenił, że skarżąca nie powoływała się na odpowiednie przepisy prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę do stwierdzenia, że przysługuje jej przymiot strony. Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze skierowanej do Sądu Administracyjnego, skarżąca istnienie swojego interesu prawnego wiązała z prawem własności nieruchomości wynikającym z treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art. 140 K.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby np. elektrownie wiatrowe znajdowały się w odpowiedniej odległości od granicy jego działki z uwagi na fakt oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko, co nie jest kwestionowane w tej sprawie. Dlatego brak naruszenia interesu prawnego nie daje podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto w sprawie nie wykazano aby przedmiotowe elektrownie wiatrowe nie oddziaływały na nieruchomości skarżącej. Argumentowano wskazywanym wyżej brakiem przekroczenia norm, co nie jest wystarczające do stwierdzenia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony; zaś takie stwierdzenie jednocześnie nie wyklucza, że przedmiotowa inwestycja może w ogólności oddziaływać na nieruchomości skarżącej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawiera usprawiedliwione podstawy. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej w części dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis ten w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Nie mógł więc stanowić podstawy prawnej do ustalania kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w trakcie procedury o udzielenie pozwolenia na budowę nie było prowadzone postępowanie środowiskowe. Zostało ono przeprowadzone przed wszczęciem postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Wymieniony wyżej przepis ma bowiem zastosowanie w sytuacji gdy na etapie wydawania pozwolenia na budowę przeprowadzana jest procedura oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; Sejm RP VI kadencji, Nr druku: 768). Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uwzględnieniem skargi skarżącej na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania – tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty R.. W sprawie błędnie oceniono, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony z uwagi na wskazywany w sprawie brak przekroczenia norm w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, których właścicielką jest skarżąca. Istniały tym samym podstawy do stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.