II SA/Wr 599/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 19 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U. C. na uchwałę Rady Miejskiej J. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do opracowania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. postanawia: odrzucić skargę. U. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej J.z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów sąsiadujących z gminą P., położonych w dzielnicy [...]. Sprawę tę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr387/16. Dodatkowo skarżąca podała, że skargę również na uchwałę zmieniającą ww. Studium, stanowiącą podstawę uchwały z dnia [...] r. Nr [...]. Wobec treści skargi wezwano skarżącą do wyjaśnienia czy skarga dotyczy tylko uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy też jeszcze innej uchwały. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r. wyjaśniła, że zaskarża również uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...] r. oraz uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej J. z dnia [...] r. W związku z tym oświadczeniem skarżącej sprawy ze skarg na wskazane przez skarżącą uchwały zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 599/16 i II SA/Wr 600/16. Odnosząc się do uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie skarżąca podała, że zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego naruszyła obszar chroniony, więc wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały zagrożone zostaną rośliny i zwierzęta, zasługujące na ochronę. Po podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do podjęcia uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, więc naruszenie zasad ochrony środowiska, gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych zostało usankcjonowane. W swoim piśmie z dnia 22 sierpnia 2016 r. – również na wezwanie Sądu – skarżąca podała, że wnosząc skargę kierowała się względami ochrony przyrody, ale także interesem społecznym i publicznym. Podkreśliła, że działa w interesie mieszkańców J., będąc radną rady jednostki pomocniczej gminy. W interesie mieszkańców jest zachowanie terenów zielonych, a nie rozszerzanie terenów przeznaczonych pod zabudowę. Jako źródło swojego interesu prawnego w sprawie strona skarżąca wskazała art. 5 i art. 74 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J. wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz nie jest aktem prawa miejscowego. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) do usunięcia naruszenia prawa, a warunek ten w niniejszej sprawie skarżąca spełniła. Istotne jest przy tym, że skargę taką może wnieść jedynie podmiot, którego indywidualny interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się skarżąca. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim właśnie ową bezpośredniość oraz konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli wykaże, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Zdaniem Sądu kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Składający skargę musi więc w pierwszej kolejności wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie skarżący musi wykazać, że jego interes prawny został naruszony kwestionowaną przez niego uchwałą. Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie stwierdził, że skarżąca nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego jej indywidualnie interesu prawnego lub uprawnienia. Nadto skarżąca sama przyznała, że skargę wnosi w interesie społecznym i publicznym, co potwierdza wnioski, do których doszedł Sąd. Nadto Sąd przyjął, że przesłanką skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być naruszenie interesu społeczności lokalnej - czy to mieszkańców całej gminy tworzących wspólnotę gminną, czy też mieszkańców mniejszej wspólnoty, jak sołectwo lub osiedle (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 403/14, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ocenił, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały kwestionowanej w niniejszej sprawie. Jest tak, ponieważ żaden przepis prawa materialnego wskazany w skardze nie stanowi źródła indywidualnego i konkretnego interesu prawnego skarżącej, a co za tym idzie żaden z tych przepisów nie nadał skarżącej prawa lub uprawnienia do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym przedmiocie. Żaden przepis prawa nie nadał też skarżącej prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Podniesione w skardze prawo do korzystania ze środowiska czy też konstytucyjny nakaz jego ochrony mają charakter przepisów programowych, co oznacza, że nie kreują one konkretnego uprawnienia, którego można by dochodzić na przykład na drodze sądowej. Powyższe wnioski Sądu są tym bardziej uzasadnione, jeśli weźmie się pod uwagę, że uchwała o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma charakter deklaratoryjny i w pewnym sensie obwieszcza jedynie zamiar organu gminy w zakresie zmiany studium. To zaś oznacza, że trudno byłoby wykazać, że tego rodzaju uchwała wywarła bezpośredni i realny wpływ na sferę praw lub obowiązków skarżącej. Sąd dostrzegł oczywiście, że skarżąca ma w sprawie interes faktyczny, bowiem kwestia zagospodarowania przestrzennego terenu J. niewątpliwie pozostaje sprawą istotną dla skarżącej, jak i innych mieszkańców tej części miasta. Niemniej interes faktyczny w tym wypadku nie podlega ochronie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skoro zatem w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało ją odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżącą naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy, skoro interes prawny lub uprawnienie skarżącej nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.