II OSK 2533/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 449/16 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 449/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe ich zastosowanie, tj.: - art. 31.2 ustawy zasadniczej poprzez nakazanie współwłaścicielom nieruchomości przy ul. T. [...] [...] dysponowania ich udziałem w nieruchomości wspólnej bez ich zgody jak i rozporządzania tą nieruchomością bez ich zgody; - art. 31.3 ustawy zasadniczej poprzez nieuzasadnione ograniczenie współwłaścicielom nieruchomości przy ul. T. [...] [...] konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 64.2), pomimo, że brak jest takiego uregulowania ustawowego, które zezwalałoby inwestorowi bez zgody współwłaścicieli na przebudowę lub rozbudowę obiektu budowlanego; - art. 45.1 poprzez pozbawienie skarżącej ochrony prawnej, jakiej winien jej udzielić bezstronny sąd, a przez to pozbawienie jej prawa współwłasności i decydowania o nieruchomości wspólnej w tym o jej przebudowie lub rozbudowie przez inwestora samowoli budowlanej. - art. 6 i art. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - sporządzanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., ze zmianami wprowadzonymi przez Protokół nr 11, który wszedł w życie 1 listopada 1998 r., z uwzględnieniem tekstu Konwencji opublikowanego w Dzienniku Ustaw z 1993 r. nr 61, poz. 284 oraz tekstu Protokołu nr 11 opublikowanego w Dzienniku Ustaw z 1998 r. nr 147, poz. 962, bez dokonania bezstronnej oceny całego materiału zgromadzonego w aktach sprawy. - art. 28.5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w postępowaniu naprawczym stwierdzonej samowoli budowlanej prowadzonym jak wywodzi to Sąd w swych rozważaniach na podstawie art. 40 powołanej ustawy, wystarczy jedynie by inwestor złożył dokumentację budowlaną o zgodności wykonania samowoli z przepisami prawa budowlanego - bez obowiązku wykazania przez inwestora w tym postępowaniu naprawczym posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że powołany przepis art. 28.5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., która jak wywodzi to Sąd w swych rozważanych ma zastosowanie w niniejszej sprawie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości - nakazuje, iż "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością". Z treści zaś art. 40 tej ustawy w przypadku samowoli budowlanej, jeżeli nie zaszły okoliczności określone w art. 37 powołanej ustawy, właściwy organ może wydać decyzję nakazującą inwestorowi doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przez przepisy prawa należy zatem, w ocenie strony, rozumieć także prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym mowa w art. 28.5 powołanej ustawy. J. Z. podniosła, że z akt postępowania wynika w sposób jednoznaczny, że dokonano rozbudowy obiektu budowlanego, bowiem powiększono jego powierzchnię oraz kubaturę (dach spadzisty zastąpiono dachem płaskim wraz z podniesieniem i przebudowaniem ścian nośnych zewnętrznych). Dlatego też ustalenie Sądu, iż obiekt nie został rozbudowany jest błędne i sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Pogląd Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z treści art. 2.2 powołanej ustawy, który stwierdza, że "Przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę." Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejsze sprawie, bowiem dokonano jego przebudowy i rozbudowy bez prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co potwierdza wprost materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, wbrew stanowisku organu nadzoru budowlanego, które Sąd przyjął jako prawidłowe, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do ustalenia czy inwestor posiada tytuł prawny dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie to, bowiem gwarantuje realizację zasady w myśl której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej lub przebudowy obiektu budowlanego wyrażonej w art. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli tak to organ nadzoru budowlanego nie tylko musi ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale także czy inwestor może je uzyskać w drodze czynności prawnej albo poprzez odpowiednie roszczenie. Skarżąca nie zgodziła się ponadto z poglądem Sądu, iż inwestor sprostał w postępowaniu naprawczym w wykonaniu obowiązku wynikającego z treści postanowienia organu nadzoru budowlanego I instancji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Inwestor mocą tego porozumienia miał obowiązek złożyć ekspertyzę techniczną "sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń". Inwestor opracowanie takie złożył. Opracowania tego dokonał techn. budowlany Z. J.. Opracowanie to sprawdził i zatwierdził architekt K. H. Autor opracowania posiada uprawnienia o specjalności konstrukcyjno-budowlanej, jednak nie są to uprawnienia bez ograniczeń. Sprawdzający architekt K. H. nie posiada żadnych uprawnień w zakresie konstrukcyjno-budowlanej. Strona wskazała także, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 243/14, żaden z organów administracyjnych nie przeprowadził subsydiarnego dowodu, jakim jest przesłuchanie stron. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podniesiony przez skarżącą zarzut z art. 170 pominął. Wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie winno być prowadzone na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. z zastosowaniem przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. D. wniósł o jej uwzględnienie w całości, o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2017 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i rozpatruje wniesioną skargę kasacyjną w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone sądowi pierwszej instancji. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, z tego względu powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Trafnie przy tym w orzecznictwie podkreśla się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1591/10). Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z ww. podstaw kasacyjnych, tj. na naruszeniu prawa materialnego. W zakresie redakcji podniesionych zarzutów wskazać należy, że jednostkami redakcyjnymi ustaw według rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) są: artykuł, paragraf, ustęp, punkt, litera, tiret, podwójne tiret. Wnosząca skargę kasacyjną nie powinna zatem stosować "kropki" wskazując jednostki redakcyjne przepisów. Można się także domyślać, choć nie powinno to być rolą Sądu kasacyjnego, że ponosząc zarzuty naruszenia przepisów ustawy zasadniczej, stronie chodziło o przepisy Konstytucji RP. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zasada ta stanowi również element systemu tzw. praw podstawowych wiążących i akceptowanych w dokumentach międzynarodowych. Prawo do rzetelnego procesu wyraża art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), stosownie do dyspozycji którego "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości". Zgodnie natomiast z art. 1 ww. Konwencji "Wysokie Układające się Strony zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I niniejszej konwencji". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze treść cytowanych przepisów, za wręcz niezrozumiałą należy uznać argumentację wnoszącej skargę kasacyjną w odniesieniu do wskazywanego naruszenia ww. przepisów. Ponadto, podkreślić należy, że art. 6 Konwencji składa się także z ust. 2 i 3, których treść nijak ma się do podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca miała zapewniony dostęp do sądu, który zrealizowała poprzez wniesienie skargi do Sądu wojewódzkiego. Racje oraz argumenty przedstawione w skardze zostały rozpatrzone, a Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem tej kontroli, nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów. Dokonania błędnej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, strona winna podnosić w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, błędnej zaś wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w ramach zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego. Zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej, zmierzają do wykazania, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., winno się badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym strona, w odniesieniu do redakcji zarzutów w tym zakresie błędnie wskazuje, jako naruszony przepis art. 28 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jedynie w uzasadnieniu w jednym miejscu podaje adekwatny przepis art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny, uznaje za prawidłowe stanowisko, prezentowane przez Sąd I instancji, w zaskarżonym wyroku, że przepisy art. 37 i art. 40 i art. 41 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Powyższy pogląd ma swoje umocowanie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2330/14 oraz z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1753/15. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy inwestor ma tytuł prawny do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności uzależnić wydanie decyzji o legalizacji lub o rozbiórce obiektu budowlanego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 926/16). Jednakże, w tym konkretnym przypadku, należy wziąć pod uwagę charakter wykonanych robót budowlanych oraz to, jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, że w okresie ponad 20 lat wstecz od czasu wszczęcia postępowania (za życia wstępnych obecnych właścicieli lokali mieszkalnych) występował spokojny stan władania każdym z lokali mieszkalnych i nieruchomością wspólną, co może świadczyć zarówno o zgodzie na tę inwestycję przez ówczesnego właściciela lokalu nr 1. Ponadto, należało mieć na uwadze, że właściciele obu lokali mieszkalnych w trakcie trwania postępowania już nie żyli, z czym wiązał się brak możliwości wyjaśnienia sprawy od samego inwestora/inwestorów. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zauważyć należy także niekonsekwencję w argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. Z jednej strony wnosząca skargę kasacyjną wskazuje, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., z drugiej strony wskazuje, że postępowanie naprawcze winno być prowadzone na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Przy czym nie wykazuje argumentacji na poparcie swojego poglądu. Podnieść również trzeba, iż stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany przez stronę skarżącą, poprzez wskazanie konkretnych przepisów postępowania. Skarga kasacyjna stanowi w gruncie rzeczy polemikę ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, bez wskazania, poza sformułowanymi zarzutami, konkretnych przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone. Skarżąca kasacyjnie błędnie także wskazuje, że naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a. stanowi podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego). Naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a. powinno być wykazane, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego strona jednakże nie uczyniła, nadto, nie wykazała, w jakim stopniu naruszenie ww. przepisu wpłynęło na wynik sprawy, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od odniesienia się do tak skonstruowanego zarzutu. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania P. D. o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na brak podstawy prawnej do ich zasądzenia. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.