II OSK 926/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 766/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od [...] S.A. w W. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 610 złotych (sześćset dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 766/15, uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego w Lesku z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego w Lesku z dnia [...]października 2013 r. nr [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesku (zwany dalej w skrócie "PINB") przeprowadził w dniu 12 września 2011 r. kontrolę legalności zabudowy części działki nr [...] w P. stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., a dzierżawionej przez Zakład [...] w B. (dalej zwanej Spółką). W wyniku kontroli stwierdzono, że na ww. nieruchomości zlokalizowany jest drewniany "domek letniskowy" o wymiarach 4,26 m x 4,23 m oraz tarasem o wymiarach 2,11 m x 1,58 m z płaskim, drewnianym dachem pokrytym papą. Ustalono również, że obiekt ten zrealizowano w latach 1974 - 1975 w warunkach samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. PINB nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Po przedłożeniu żądanego opracowania, decyzją z dnia [...] października 2013 r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), PINB nakazał Spółce wykonanie w spornym obiekcie określonych robót budowlanych, w celu usunięcia nieprawidłowości i usterek. Po wykonaniu prac remontowych oraz przedłożeniu przez zobowiązanego w dniu 19 września 2014 r. kolejnej opinii na tę okoliczność, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r., PINB udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie stanowiącego przedmiot postępowania domku letniskowego. W uzasadnieniu podał, że z uwagi na datę realizacji obiektu do rozpatrzenia sprawy mają zastosowanie art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Oceniając całokształt materiału dowodowego organ doszedł do przekonania, że w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 tej ustawy uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w zakresie stanu technicznego obiektu organ nakazał dzierżawcy ich usunięcie, a decyzja w tym przedmiocie została wykonana i obecnie budynek nadaje się do użytkowania. Spełniony został również drugi warunek legalizacji samowoli, a mianowicie obiekt ten jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydania decyzji. Obowiązujący aktualnie Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Wyspa Energetyk" przyjęty uchwałą Rady Gminy Solina z dnia 9 października 2002 r. nr XXXI/597/02 nie wprowadza ewidentnego zakazu budowy obiektów służących rekreacji na działce nr [...] w P.. To zaś, zgodnie z art. 42 ust. 1 i 3 ww. ustawy obligowało do udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 42 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej w skrócie "PWINB") uchylił decyzję organu pierwszej instancji i udzielił Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 4,26 m x 4,23 m usytuowanego na działce nr [...] w P. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji było prawidłowe, a reformacji wymagało jedynie sprecyzowanie nazwy obiektu zgodnie z nomenklaturą ustawy Prawo budowlane, tj. określenie go nie jako "domku rekreacji indywidualnej" lecz "budynku rekreacyjnego". Zdaniem PWINB materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza, że wskutek wykonania robót budowlanych stan techniczny budynku umożliwia jego bezpieczną eksploatację. Budynek nie jest obiektem tymczasowym i użytkowany jest jako rekreacyjny w okresie letnim, a zatem stanowi budynek rekreacji indywidualnej. Jego lokalizacja jest zgodna z założeniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w § 3 stanowi, że cały obszar planu stanowi ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjno – wypoczynkowych. Dalsze ustalenia planu nie zakazują budowy budynków, a jedynie realizacji obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, barakowozów, kiosków itp. Z planu tego wynika również, że obiekt nie leży zarówno w Strefie Zalewania, jak i Strefie Ochrony Zbiornika. W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka [...] wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko, zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem zarządzenia z dnia[...] września 1971 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lesku ustalającego strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece San w Solinie, której granicę stanowi linia wywłaszczenia terenu wokół zbiornika stanowiąc jego część. Zdaniem skarżącej użytkowanie spornego obiektu może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych tub użytkowych otoczenia. Lokalizacja spornego budynku jest sprzeczna z zapisami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Solinie nr XXXI/507/02 z dnia 9 października 2002 r., gdyż zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 3b tego planu lokalizacja budynku rekreacyjnego na terenie 35 ZN,UT jest niedopuszczalna. Skarżąca wskazała również, że Spółka winna wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że takiego prawa nie posiada i nie posiadała. Pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym może skutkować przekwalifikowaniem w użytkach gruntowych i klasyfikacjach bonitacyjnych części działki nr [...], co z kolei spowoduje niekorzystne dla [...] skutki ekonomiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku uchylił wydane w sprawie decyzje. Za niesporne w niniejszej sprawie uznał Sąd pierwszej instancji ustalenia organów nadzoru budowlanego co do daty powstania obiektu będącego przedmiotem postępowania – 1974-1975 r. oraz jego kwalifikacji jako budynku o charakterze rekreacyjnym, a także fakt braku uzyskania pozwolenia na budowę wymaganego dla wzniesienia tego rodzaju obiektu zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego wykonania. Konsekwencje wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę reguluje art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Przepisu tego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się natomiast do nich przepisy dotychczasowe o czym stanowi art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Ustalenie w rozpoznawanej sprawie, że budowa budynku rekreacyjnego (domku letniskowego) została zakończona w 1975 r. skutkuje zastosowaniem ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Zasadą wynikającą z tych przepisów jest legalizacja samowoli budowlanej, a przymusowej rozbiórce określonej w art. 37 ust. 1 podlegają jedynie te obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, które: 1) znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami z o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powodują lub w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z art. 40 który stanowi, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie PINB uznał, że obowiązujący aktualnie Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Wyspa Energetyk" w Polańczyku zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Solina z dnia 9 października 2002 r. nr XXXI/597/02 (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2002 r. Nr 89, poz. 1538) nie wprowadza "ewidentnego zakazu budowy tego typu obiektów" na działce nr [...] w P., co wskazuje na brak spełnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W odniesieniu do przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 organ ten uznał, że istniały wątpliwości co do stanu technicznego obiektu rekreacyjnego, wobec czego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nałożył na aktualnego właściciela obiektu obowiązek przedłożenia oceny jego stanu technicznego. Po przedłożeniu oceny która stwierdzała, że oceniany budynek (domek letniskowy), uległ znacznym uszkodzeniom i w stanie obecnym nie nadaje się do eksploatacji, jednak dalsza eksploatacja jest możliwa po wykonaniu niezbędnych prac naprawczych PINB uznał, że nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., natomiast zaistniały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 40 ww. ustawy nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami i wydał taką decyzję w dniu [...] października 2013 r. Konsekwencją wykonania obowiązku z art. 40 ww. ustawy jest wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po stwierdzeniu jego zdatności do użytku na podstawie art. 42 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy. W niniejszej sprawie nakazane prace remontowe zostały wykonane, sporządzona została po ich wykonaniu ocena stanu technicznego budynku, w związku z czym organy wydały decyzje o pozwoleniu na użytkowanie budynku w oparciu o art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zaistnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy – tj. wybudowania obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Oceniając spełnienie tej przesłanki organy orzekające w sprawie uwzględniły stan faktyczny w zakresie przeznaczenia terenu na którym popełniono samowolę, według stanu prawnego z chwili orzekania o samowoli, tj. przyjmując przeznaczenie działki nr [..] w P. określone w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Wyspa Energetyk" z dnia 9 października 2002 r. Taki kierunek wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest właściwy i znalazł powszechną akceptację w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 205/06; wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1318/06; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1454/06; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1893/06; wyrok NSA z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1521/08; wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 506/09, również wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1179/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 390/13, wszystkie publikowane na stronie https://cbois.nsa.gov.pl) zastępując wcześniej wyrażany pogląd o konieczności badania zgodności obiektu z przepisami o planowaniu obowiązującymi w dacie popełnienia samowoli budowlanej. W ocenie Sądu organy dokonały błędnej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Wyspa Energetyk" obowiązującego na analizowanym obszarze obejmującym działkę nr [...] uznając, że przepisy te nie zakazują na analizowanym terenie wznoszenia budynków, a jedynie statuują zakaz budowy obiektów tymczasowych, ustawiania przyczep, kiosków itp. obiektów. Organy przyjęły, że teren oznaczony w planie symbolem "35 ZN, UT" (§ 5 pkt 3), przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym, jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami, z możliwością lokalizacji obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów, daje podstawę do lokalizowania obiektów rekreacyjnych, a taką funkcję pełni kontrolowany budynek. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Fakt, że budynek służy rekreacji i wykorzystywany jest do celów prywatnych przez pracowników Spółki nie oznacza, że należy do jednej z kategorii obiektów wymienionych § 5 pkt 32 planu, a zwłaszcza, że jest to "obiekt obsługi turystycznej". Z treści planu wynika, że zasadniczo cała "Wyspa Energetyk" służy celom rekreacyjnym, jednak na terenie objętym planem szczegółowo określono lokalizację zabudowy rekreacyjnej. Jak wynika z § 5 planu w poszczególnych jednostkach planistycznych dokładnie wskazano funkcje terenów oraz rodzaje, formę i gabaryty dopuszczonych na ich obszarze obiektów budowlanych. W przedmiotowym planie w ściśle określonych miejscach dopuszczono budowę "domków rekreacyjnych" (tereny o symbolach 15ZP, 25ZL, 28ZL, 29 ZL). W § 5 pkt 24 planu (tereny 25 ZL i 28 ZL) dopuszczono "uzupełniającą funkcję rekreacyjną – domkami rekreacyjnymi", określając szczegółowo ich maksymalną ilość – 8 na każdym z tych terenów, a także gabaryty, wysokość i inne parametry. Podobnie jak w postanowieniach punktu 26 tego przepisu, gdzie również dla terenu 29ZL dopuszczono "uzupełniającą funkcję rekreacyjną – domkami rekreacyjnymi" szczegółowo określając ich lokalizację "w zasięgu wskazanych fragmentów terenu po potwierdzeniu możliwości sytuowania tych obiektów badaniem geologiczno – inżynieryjnym terenu – przy czym dopuszcza się od 4-6 domków na każdym ze wskazanych terenów", a także nakazując zapewnić "dostateczną odległość między domkami – min. 10 m". Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2796/13 dotyczącym legalności innego obiektu budowlanego posadowionego na tej samej działce nr [...]w P., w którym NSA na podstawie analizy treści całego planu, a zwłaszcza jego § 5 i wszystkich jego punktów od 1 do 32 w powiązaniu z rysunkiem planu stwierdził, że pomimo tego, że cały obszar planu obejmujący wyspę z otoczeniem wodnym stanowi ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjno – wypoczynkowych (por. § 3 pkt 2 uchwały), to na jego terenie lokalizacja zabudowy o funkcji rekreacyjnej została bardzo precyzyjnie określona. Obiekt będący przedmiotem zaskarżonej decyzji wybudowany został na terenie, który zgodnie z przepisami z o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, co wyczerpuje przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dokonana przez organy błędna wykładnia tego przepisu skutkowała wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia 5 grudnia 2014 r. z naruszeniem prawa materialnego. Przyjęcie przez organy innej wykładni niż zastosowana przez Sąd wskazuje również, że wadliwe było wydanie przez PINB decyzji z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazującej Spółce wykonanie w spornym obiekcie określonych robót budowlanych, wobec zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zaistnienie tej przesłanki czyni także zbędnym odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących legitymowania się przez inwestora prawem do zabudowy nieruchomości. Sąd wskazał, że podziela wyrażane w orzecznictwie poglądy, że pomimo braku wyraźnego wymogu legitymowania się takim prawem w przypadku legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., konieczne jest uwzględnienie dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiącej, że obiekty budowlane powinny być realizowane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, ponieważ pod pojęciem tym mieści się również ochrona prawa własności właściciela zabudowanej nieruchomości. Dla uzasadnienia tego poglądu Sąd wskazał na obowiązek posługiwania się przez inwestora tytułem prawnym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że wymienione w sentencji niniejszego wyroku decyzje naruszają przepisy prawa materialnego – § 5 pkt 32 uchwały Rady Gminy Solina z dnia 9 października 2002 r. nr XXXI/597/02 i art. 40 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższej decyzji wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Jako podstawy kasacyjne wskazał: 1) art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego: a) naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z § 5 pkt 32 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wyspy Energetyk" w Gminie Solina uchwalonego uchwałą Nr XXX1/507/02 Rady Gminy Solina z dnia 9 października 2002 r. w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że możliwe jest orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. z powodu niezgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w dacie budowy tego obiektu nie obowiązywał na tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a obiekt ten - jako nienaruszający przepisów o planowaniu przestrzennym, mógł zostać zalegalizowany do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Solina uchwałą nr XXXI/507/02 Rady Gminy Solina z dnia 9 października 2002 r.; b) naruszenie § 5 pkt 32 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wyspy Energetyk" w Gminie Solina uchwalonego uchwałą Nr XXXI/507/02 Rady Gminy Solina z dnia 9 października 2002 r. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że teren oznaczony symbolem 35ZN, UT, dopuszczający lokalizacje obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów, wyklucza zabudowę na tym terenie obiektu rekreacyjnego, tym samym uzasadniając orzeczenie rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.; c) naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nie tylko bada przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. - ale ma obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności uzależniać wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego; d) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie przedstawił szereg argumentów, które jego zdaniem przemawiają za zasadnością uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów strony wnoszącej skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wyspy Energetyk" w Gminie Solina uchwalonego uchwałą Nr XXX1/507/02 Rady Gminy Solina z dnia 9 października 2002 r. a w szczególności § 5 pkt 32 tego planu. Jak wynika z akt sprawy, wykładnia obowiązującego na obszarze działki nr [...]w miejscowości P. planu miejscowego ma podstawowe znaczenie w sprawie. Istotą sprawy jest bowiem ustalenie, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Wyspy Energetyk" w Gminie Solina dopuszczał lokalizowanie budynku rekreacyjnego na działce nr [...], czy też nie pozwalał na taką lokalizację. PWINB uznał, że plan miejscowy pozwala na lokalizowanie ww. obiektu, natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji plan miejscowy nie pozwalał na lokalizowanie tego obiektu. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Skoro sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, tym samym podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Ponadto jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, stosując do tego postępowania odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy ustaliły stan faktyczny w sprawie zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Sąd pierwszej instancji orzekając na podstawie akt sprawy nie może zaniechać oceny zgromadzonego w tych aktach materiału dowodowego. Winien ustalić, czy istotne w sprawie dokumenty znajdują się w aktach sprawy i w razie ich braku może uzupełnić materiał dowodowy. Jak zostało to już wskazane, istotą sporu w tej sprawie pomiędzy organami administracyjnymi a Sądem pierwszej instancji, a także pomiędzy stroną skarżącą kasacyjnie a Sądem pierwszej instancji była treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wyspy Energetyk" w Gminie Solina uchwalonego uchwałą Nr XXX1/507/02 Rady Gminy Solina z dnia 9 października 2002 r. Jednak w aktach sprawy ani organu pierwszej instancji, ani organu drugiej instancji, ani też w aktach sądowych sądu pierwszej instancji nie ma treści uchwały Rady Gminy Solina z dnia 9 października 2002 r. nr XXX1/507/02 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wyspy Energetyk". Jest jedynie fragment miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 3 marca 1988 r. przewidującego najprawdopodobniej dla obszaru działki nr [...] zakaz zabudowy oraz znajduje się fragment czarno-białej kopii rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wyspy Energetyk" z dnia 9 października 2002 r. Sam fragment rysunku planu miejscowego ani nie zastępuje planu miejscowego (w tym w szczególności części tekstowej tego planu), ani też nie pozwala na dokonywanie na jego podstawie jakichkolwiek (a tym bardziej przesądzających) ustaleń w sprawie. Tym samym należy przyjąć, że tak jak organy obu instancji, tak samo Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność przedmiotowej inwestycji z treścią planu miejscowego, nie dysponowały tym planem. Oznacza to, że zgromadzony materiał dowodowy jest wysoce niekompletny, a obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było przede wszystkim dokonanie oceny, czy na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego zaskarżone decyzje poddają się kontroli. Tylko kompletne akta sprawy pozwalają uznać sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i na tej podstawie uprawniają Sąd do merytorycznego orzekania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie przystępując do wyrokowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dysponował kompletem akt, a w szczególności nie dysponował miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego niezbędnym do oceny legalności zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i w związku z § 5 pkt 32 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wyspy Energetyk" w Gminie Solina są częściowo zasadne, ale tylko w tym zakresie, że ustaleń Sądu pierwszej instancji nie można ocenić i zweryfikować ich zgodności z prawem. Natomiast dalej idąca argumentacja strony skarżącej kasacyjnie co do zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym jest przedwczesna, ponieważ nie poddaje się ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut zgodnie z którym inwestor, który wybudował samowolnie budynek i wobec którego wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. może nie posiadać żadnego tytułu prawnego do terenu inwestycji i ta kwestia w ogóle nie powinna być badana przez organy nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie podziela stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy inwestor ma tytuł prawny do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności uzależnić wydanie decyzji o legalizacji lub o rozbiórce obiektu budowlanego. Taki obowiązek wynika z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2192/12). Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której inwestor nie posiadając tytułu prawnego do terenu inwestycji, a który mimo to wybudował obiekt budowlany, będzie traktowany korzystniej niż inwestor, który nie mając prawa do terenu inwestycji nie otrzymałby pozwolenia na budowę na podstawie Prawa budowanego z 1974 r. Zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, jest zasadny. Sąd pierwszej instancji wyinterpretował obowiązek wykazania się przez inwestora prawem do terenu inwestycji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. który stanowił, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich i zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Przepis ten chroni uzasadnione interesy osób trzecich, a osobą trzecią w postępowaniu w sprawie legalizacji obiektu będącego samowolą budowlaną nie jest sam inwestor. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że znaczna część zarzutów jest zasadna, a w szczególności zasadny jest zarzut kwestionujący prawidłową wykładnię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Już sam brak zgromadzenia w aktach sprawy samego planu miejscowego uzasadnia twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie o niezasadnej (naruszającej przepisy) ocenie Sądu pierwszej instancji co do zgodności danego obiektu z tym planem. Nie mogło zastąpić oceny zgodności z prawem danej inwestycji z planem miejscowym powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w podobnych sprawach. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie winien uzupełnić materiał dowodowy o tekst wraz z załącznikiem rysunkowym uchwały Rady Gminy Solina Nr XXX1/507/02 Rady Gminy Solina z dnia 9 października 2002 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wyspy Energetyk" w Gminie Solina. Należy również ustalić, jakie przeznaczenie w planie miejscowym obejmował teren inwestycji na podstawie wcześniej obowiązujących planów miejscowych. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy pozwoli na prawidłową ocenę przedmiotowej inwestycji w zakresie zgodności z przepisami planistycznymi obowiązującymi na obszarze działki nr [...] w miejscowości P. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 zasądził od Spółki PGE Energia Odnawialna S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 360. Wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).