II SA/Rz 1737/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi G. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji" ) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [....] ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...]w sprawie ustalenia dla K. K. i Ł. K. warunków zabudowy na inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo – garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 583 położonej przy ul. G. wraz z budową zjazdu z ul. G.. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że powołaną wyżej decyzją Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. i G. Ś. zarzucili, że decyzja została wydana przedwcześnie, gdyż postanowienia uzgadniające zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i nie są w związku z tym prawomocne, ponadto stronom nie uniemożliwiono zapoznanie się z rozstrzygnięciami uzgodnieniowym, przez co pozbawiono je prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a ponadto pominięto uzgodnienia przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne. Wątpliwości budzi również przyjęta linia zabudowy, organ nie uzasadnił przyjętego uskoku, a przy ustaleniu szerokości elewacji 7 m nie wzięto pod uwagę szerokości działki 11 m, przy takich wielkościach nie jest możliwe, zdaniem odwołujących zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto budynek garażowy według decyzji ma znajdować się poza budynkiem mieszkalnym względem granicy wjazdowej, przez co narusza standardy urbanistyczne. Z kolei ustalony warunek odprowadzania wód opadowych na własną działkę inwestora przy bliskim sąsiedztwie z każdej strony, narusza stan wody na gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższych zarzutów i zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo organ I instancji przyjął, że zostały spełnione wszystkie warunki określne w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2015 r., poz. 199, aktualnie Dz.U. z 2016 r., poz. 778; dalej: "u.p.z.p."). Przeprowadzona analiza obszaru analizowanego wykazała, że w jego obrębie istnieje zabudowa zagrodowa oraz mieszkaniowa jednorodzinna realizowana w oparciu o dojazd do ul. G.. Zabudowa mieszkaniowa uzupełniona jest przez obiekty o charakterze garażowym, gospodarczym i inwentarskim. Układ budynków na poszczególnych działkach nie jest jednolity lecz przeważa układ, w którym budynek mieszkalny zlokalizowany jest w części frontowej, a zabudowa uzupełniająca w głębi. Planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację tej formy zabudowy. Odnosząc się do postawionych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że linia zabudowy została ustalona według linii zabudowy budynków położonych głębiej tj. w odległość 33 m, podczas, gdy na działkach położonych od strony południowej 584 i 585 wynosi ona 24 m. Szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych zawierającej się w przedziale ok. 10-13,5 m przyjmując mieszczącą się w tym przedziale wartość 7 m. Odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wskazano z powołaniem się na art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o chronię gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1205, aktualnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 909; dalej: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych"), że w odniesieniu do gruntów położnych w granicach administracyjnych miast, zgoda nie jest wymagana. Wbrew zarzutom podniesiono, że teren inwestycji na dostęp do drogi publicznej ul. G. za pośrednictwem projektowanego zjazdu indywidualnego, a ochrona interesów osób trzecich realizowana jest w późniejszym etapie postępowania tj. w decyzji o pozwoleniu na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również zarzutów dotyczących przedwczesności wydania decyzji przez organ I instancji. Wskazano, że organ I instancji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania, a ponadto, ze projekt decyzji został uzgodniony w zakresie zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych postanowieniem z dnia 24 czerwca 2015 r., natomiast w kwestii przekształcenia gruntów leśnych na nieleśne wskazano, że działka nr 584 (powinno być 583) obejmuje wyłącznie grunty rolne oraz, że postanowienia uzgadniające zostały stronom doręczone, co czyni również bezpodstawnym zarzuty dotyczące pozbawienia stron czynnego udziału w postępowaniu. Powyższą decyzję zaskarżył do Sądu G. Ś. wskazując, że organ odwoławczy w sposób pobieżny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Przyjął, że gabaryty zabudowy zostaną ustalone w kolejnym etapie procedury podczas gdy powinno być to rolą decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kwestionuje stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do zwieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nie zawieszenia postępowania wskazano, że podstawą do tego mógłby być wyłącznie wniosek inwestora, a taki nie został zgłoszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskodawcy w niniejszej sprawie zwrócili się o wydanie warunków zabudowy na planowane zamierzenie inwestycyjne co do budynku mieszkalnego w granicy działki nr 582, a co do budynku gospodarczo – garażowego w odległości 1,5 m od granicy z działką nr 582 położona . Organy administracji w ogóle nie zajęły się tą kwestią w swoich decyzjach stwierdzając, że kontrola usytuowania budynków na działce nr 583 i zgodność z przepisami budowlanymi następuje dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 75, poz. 690) norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno - budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14). Organ ma obowiązek wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji budynku w granicy z działką sąsiednią. Określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy jej granicy jest możliwe pod warunkiem jednak, że jest ono elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacją sposobu zabudowy w analizowanym terenie (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 817/13). Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym pojęciu należy upatrywać możliwości określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1173/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 132/14). Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z istniejącymi, bądź tez ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 295/09). Organy orzekające tych okoliczności nie badały i nie ustaliły, czy dopuszczenie możliwości usytuowania budynków w granicy i 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. Zadaniem organów było ustalenie, czy planowana inwestycja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że brak jakiejkolwiek wzmianki w decyzjach i w uzasadnieniach decyzji na temat okoliczności uzasadniających możliwość zabudowy przy granicy z działką sąsiednią, skutkuje uznaniem, że decyzja taka narusza art. 107 § 3 k.p.a. Uchylanie się przez organy administracji od zbadania możliwości usytuowania planowanych budynków w sposób wskazany we wniosku stanowi także naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Organy administracji nie zwróciły także uwagi, że w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja nr [...] przez Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. (karta 95) o zezwoleniu na lokalizację zjazdu indywidualnego z działki nr 583 obr. [...] miasto M. na działkę nr 265 położoną w R. O wydanie warunków zabudowy na taki zjazd wnosili wnioskodawcy i o warunkach zabudowy na jego budowę orzekły organy. Należy zbadać, czy decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. jest ostateczna. Jeśli tak jest to wydawanie warunków zabudowy co do zjazdu na drogę publiczną z działki nr 583 byłoby bezprzedmiotowe. Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów u.p.z.p. i skoro zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację wydaną przez zarządcę drogi - to na samo zamierzenie inwestycyjne nie jest potrzebne uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania na podstawie u.p.z.p. (tak słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2014 r., sygn. akt 239/14). Podnoszona w skardze kwestia nie dość wyjaśnionej szerokości elewacji frontowej budynku powiązana była z szerokością działki inwestora i możliwością budowy w granicy, co zostało wyżej już wyjaśnione. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego odnośnie konieczności przekształcenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne po myśli art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – prawdopodobnie skarżącemu chodziło o pkt 4 art. 61 ust. 1u.p.z.p. Działka nr 583 jest gruntem rolnym o użytku rola, nie jest ona gruntem o użytku leśnym. Działka nr 583 położona jest w granicach administracyjnych miasta M. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 909) przepisów rozdziału II zatytułowanego ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Rację ma jednocześnie Kolegium stwierdzając, że z uwagi na klasę gruntu na działce nr 583 będzie konieczne uzyskanie decyzji w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej na podstawie art. 12 cytowanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nadto projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgodniony został w zakresie zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych postanowieniem z dnia 24 czerwca 2015 r., na co także zwrócił uwagę organ odwoławczy. Sąd nie podziela stanowiska skargi co do naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu. Strony otrzymały projekt decyzji oraz mogły zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. W dniu 24 czerwca 2015 r. Starosta Powiatu [...] postanowieniem uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy wydając rozstrzygnięcie korzystne dla inwestorów. Od tego postanowienia zażalenie przysługiwało wyłącznie inwestorowi po myśli art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Faktycznie wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło przed uzyskaniem przez to postanowienie przymiotu ostateczności. Niewątpliwie jednak w dacie wydania przez SKO kontrolowanej decyzji postanowienie to było już ostateczne, gdyż inwestor nie złożył od niego zażalenia. Datą ostateczności postanowienia z dnia 24 czerwca 2015 r. jest pierwszy dzień po upływie terminu do złożenia zażalenia przez inwestora. Złożenie zażalenia na to postanowienie przez inne osoby i późniejsze stwierdzenie niedopuszczalności tych zażaleń czy procedowanie przez Sąd administracyjny w tym przedmiocie nie miało wpływu na datę ostateczności postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.