I SAB/Wa 1008/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od rozpoznania sprawy oddala skargę. P. S. pismem z [...] kwietnia 2015 r., uzupełnionym w dniu [...] września 2016 r. (k-10 akt sądowych) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2015 r. o wyłączenie wybranych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od udziału w sprawie nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...] sprostowało w decyzji z [...] września 2014 r. nr [...] oczywistą omyłkę pisarską w ten sposób, że w komparycji decyzji zamiast "Małgorzat Grochocka" wpisało "Małgorzata Grochocka". P. S. pismami z [...] marca 2015 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem oraz o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z [...] marca 2015 r. nr [...] wezwało skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", do podpisania wniosku z 5 marca 2015 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] marca 2015 r. skarżący udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie oraz złożył nowy wniosek o przywrócenie terminu datowany na [...] marca 2016 r. Pismem z tej samej daty wystąpił także z wnioskiem o wyłączenie od rozpoznania sprawy nr [...] ponad 85 członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z [...] marca 2015 r. nr [...] zawiadomiło skarżącego, że jego wniosek z [...] marca 2015 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...], na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pozostawiony został bez rozpoznania z uwagi na jego niepodpisanie. Kolegium poinformowało jednocześnie, że kolejny wniosek skarżącego w tym przedmiocie z [...] marca 2015 r., który opatrzony został podpisem, rozpoznany zostanie odrębnie, pod nowym numerem. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku z [...] marca 2015 r. o wyłączenie od rozpoznania sprawy nr [...] członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], natomiast w dniu [...] kwietnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie rozpoznania ww. wniosku. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ, mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 K.p.a., nie rozpoznał ww. wniosku. Wobec powyższego wniósł o wymierzenie organowi grzywny za naruszenie art. 35 i art. 36 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że skarżący nadsyła do Kolegium liczną korespondencję, w której występuje z wnioskami o: sprostowanie oczywistych omyłek, uzupełnienie pouczenia, stwierdzenie nieważności decyzji, wygaśnięcie decyzji, wznowienie postępowań. Z uwagi jednak na to, że każde wydawane przez organ rozstrzygnięcie, generowało kolejne wnioski i żądania, mające formalną podstawę w przepisach procedury administracyjnej (od grudnia 2013 r. do 27 kwietnia 2015 r. wpłynęło 281 spraw), po analizie podań wnoszonych przez skarżącego, postanowiono o nienadawaniu im dalszego biegu. Takie działanie miało na celu uniemożliwienie całkowitej dezorganizacji pracy organu. W ocenie organu podania te, nie dotyczyły przy tym spraw, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.). Skoro więc nie istniała sprawa administracyjna, nie istnieje również bezczynność organu, która mogłaby być przedmiotem skargi do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...] sprostowało w decyzji z [...] września 2014 r. oczywistą omyłkę pisarską w ten sposób, że w komparycji decyzji zamiast "Małgorzat Grochocka" wpisało "Małgorzata Grochocka". P. S. pismami z [...] marca 2015 r. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem (pismo opatrzono podpisem zaufanym) oraz o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku (pismo nie zawierało podpisu). Mimo stosownego wezwania organu, wystosowanego w trybie art. 64 § 2 K.p.a. (pismo z [...] marca 2015 r. nr [...]), skarżący nie podpisał wniosku z [...] marca 2015 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei w dniu [...] marca 2015 r. wystąpił z wnioskiem o wyłączenie od rozpoznania sprawy nr [...] ponad 85 członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z [...] marca 2015 r. nr [...] zawiadomiło skarżącego, że jego wniosek z [...] marca 2015 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pozostawiony został bez rozpoznania. W ocenie Sądu, w takim stanie faktycznym, organowi nie można zarzucić bezczynności w przedmiocie nierozpoznania wniosku z [...] marca 2015 r. o wyłączenie jego pracowników od rozpoznania sprawy nr [...]. Sprawa ta została bowiem zainicjowana spóźnionym (o 5 miesięcy) wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wnioskiem o przywrócenie terminu. Z uwagi na niepodpisanie wniosku o przywrócenie terminu, został on następnie pozostawiony bez rozpoznania zawiadomieniem z [...] marca 2015 r. nr [...]. Powyższe działania skarżącego wskazują na chęć dezorganizacji pracy organu, nie są zaś w żadnej mierze ukierunkowane na dochodzenie swoich praw. Powyższe potwierdza również okoliczność, że wniosek o wyłączenie pracowników organu od rozpoznania sprawy nr [...] nie był jedynym wnioskiem złożonym przez skarżącego w tym postępowaniu. I tak, skarżący w dniu [...] maja 2015 r. wniósł o wyjaśnienie wątpliwości w treści zawiadomienia nr [...] (I SAB/Wa 981/16), w dniu [...] kwietnia 2015 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tym zawiadomieniem (I SAB/Wa 983/16); o wyłączenie wybranych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od udziału w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy nr [...] (I SO/Wa 1176/16); o sprostowanie błędów pisarskich w ww. zawiadomieniu (I SAB/Wa 986/16), o uzupełnienie pouczenia w tym zawiadomieniu (I SAB/Wa 987/16). Niezależnie od powyższego, w dniu [...] kwietnia 2015 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o przywrócenie terminu z [...] marca 2015 r., który to wniosek rozpoznany został właśnie zawiadomieniem z [...] marca 2015 r. nr [...] (I SAB/Wa 271/15). W tym miejscu zauważyć należy, że instytucja przewidziana w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., służyć ma obronie praw obywatela przed brakiem działania organu. Niniejsza natomiast sprawa jest jedną z kilkuset spraw zainicjowanych przez skarżącego w organie, czego konsekwencją były wnoszone do Sądu skargi na bezczynność organu, czy wnioski o wymierzenie grzywny w związku z nieprzekazaniem tych skarg (od 1 stycznia 2016 r. w Sądzie zarejestrowano ponad 2500 spraw P. S.). Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że skarżącemu nie chodzi o urzeczywistnienie prawa obywateli do obrony swych praw przed organem administracji. Jego działanie nastawione jest w istocie na nękanie podmiotu zobowiązanego do rozpoznawania spraw z zakresu administracji publicznej, co sprzeczne jest z funkcjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozważenia wymaga w tej sytuacji instytucja "nadużycia prawa". W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (tak W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i nast.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 i nast.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i nast.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: Nadużycie prawa, pod red. H. Izdebskiego, A. Stępkowskiego, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1338/10). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań administracyjnych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, pod red. J. Górala, R. Hausera, J. Trzcińskiego, Warszawa 2005, s. 136). Stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (post. EKPC z: 10 lipca 1986 r., Winer p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 10871/84; 4.12.1985 r., W. p. Niemcom, skarga nr 11564/85; 2 lipca1997 r., Steward-Brady p. Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 27436/95, por. również M. Stępień, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska (red.), Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 423-424, 441-442). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakłada się, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2014 r. sygn. akt I OZ 175/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadużyciem prawa jest więc wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji), czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron – może być oceniane pod kątem nadużycia prawa. Zakaz nadużycia prawa w sposób oczywisty wiązać należy z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5 s. 69; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa..., s. 204-205) (tak również NSA w postanowieniach z 12 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 605/16 i I OZ 606/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem działania skarżącego, jak już wykazano powyżej, mają na celu inicjowanie jak największej liczby postępowań, a nie obrony swoich praw, to również z tej przyczyny brak jest podstaw do uwzględnienia skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.