II SA/Bk 828/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi J. M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2013 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Bk 828/14 UZASADNIENIE Po rozpoznaniu wniosku J. M. R. z dnia 12 czerwca 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną S. M. S. – R., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B. Inspektor MOPR w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmówił przyznania żądanego świadczenia na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. Wskazał w uzasadnieniu, że rodzina spełnia kryterium dochodowe a małżonka wnioskodawcy legitymuje się wymaganym orzeczeniem o niepełnosprawności, natomiast nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia wnioskodawcy. Jak wywiedziono, całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji S. M. S. – R. datuje się od dnia 30 marca 2009 r., a stosunek pracy jej męża ustał z dniem 30 września 2009 r. W Powiatowym Urzędzie Pracy J. M. R. był zarejestrowany jako bezrobotny do dnia 2 maja 2009 r. Dlatego organ uznał, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. R. nie zgodził się z oceną, iżby rezygnacja z zatrudnienia i niepodejmowanie tegoż zatrudnienia nie miało związku ze stanem zdrowia żony i sprawowaniem nad nią opieki. Podnosił brak innych osób w rodzinie, które mogłyby taką opiekę sprawować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.), dalej jako u.ś.r., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r. stanowi, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także pozarolniczej działalności gospodarczej. Przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza 623,00 zł. W rodzinie odwołującego się zostało spełnione kryterium dochodowe uprawniające do wnioskowanego świadczenia. Osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego, nie została natomiast spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Organ wskazał na daty zatrudnienia wnioskodawcy oraz fakt, że obecnie wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Uznał, iż odwołujący się zrezygnował z poszukiwania pracy ze względu na swój stan zdrowia, nie z powodu sprawowania opieki nad żoną, co uniemożliwia przyznanie żądanego świadczenia. Skargę do WSA w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł J. M. R. Nie zgodził się z oceną organu o braku spełnienia jednej z przesłanek uprawniających do przyznania żądanego świadczenia. Podał jako jedyny powód niepodejmowania zatrudnienia fakt konieczności sprawowania opieki nad żoną, którą to opiekę osobiście wykonuje. SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że w dacie orzekania przez sąd w sprawie niniejszej uległ zmianie zarówno stan faktyczny w sprawie, jak i stan prawny (wydane późniejsze decyzje oraz zmiana przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.), dalej jako u.ś.r.), niemniej sąd zobowiązany był do zbadania legalności zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i faktycznego aktualnych na datę wydania decyzji SKO. Jakkolwiek organy administracyjne prawidłowo badały przesłanki przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikające z art. 16 u.ś.r. w brzmieniu aktualnym na datę wydania decyzji, to, w ocenie sądu, w sposób dowolny, bez należytego wyjaśnienia SKO przyjęło jako powód "rezygnacji z poszukiwania pracy" przez skarżącego jego stan zdrowia, nie zaś konieczność sprawowania opieki nad żoną. W tym miejscu zauważyć należy, iż umiarkowany stopień niepełnosprawności J. M. R. ma ustalony od dnia 23 września 2008 r., co wynika z orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w B. z dnia 21 października 2008 r. Jego stosunek pracy ustał w dniu 30 września 2003 r., zatem znacznie wcześniej niż ustalono stopień niepełnosprawności. Do dnia 2 maja 2009 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, wyrażał zatem gotowość do podjęcia pracy. Całkowita niezdolność żony do zatrudnienia oraz samodzielnej egzystencji datuje się od dnia 30 marca 2009 r. Zestawienie powyższych dat nie daje podstaw, bez dodatkowego wyjaśnienia, do wniosku wyprowadzonego przez organ, tym bardziej, że w tym samym stanie faktycznym SKO decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uchyliło odmowną decyzję i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r. stwierdzając m.in., że "z materiału dowodowego wynika, że Pan J. M. R. sprawuje opiekę nad swoją żoną w zakresie wymaganym przepisami ustawy, co potwierdza też organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Spełnia również pozostałe warunki ustawowe. Skarżącemu przysługuje więc świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną". Zatem tam tenże organ uznał, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną, nie z powodu stanu zdrowia wnioskodawcy. Odmienna obecna ocena powodów niepodejmowania zatrudnienia - przy braku nowych dowodów - uznana musi być jako dokonana dowolnie, z naruszeniem zasady budzenia zaufania do władzy publicznej i zasady prawdy obiektywnej (art. 8 i 7 k.p.a.). Dodatkowo wymienić należy, że także w dwóch decyzjach z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...] oraz [...], k. 42 i 44 akt sprawy) SKO przyznało skarżącemu świadczenia uznając spełnienie ustawowych przesłanek, w tym rezygnacji z zatrudnienia i niepodejmowania pracy z uwagi na sprawowanie opieki nad żoną. W kontekście powyższych rozważań nie mogły zostać uznane jako zgodne z prawem decyzje zaskarżone w sprawie niniejszej. Nadto (odnośnie wywodów organów w przedmiocie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a u.ś.r.) to skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do linii orzecznictwa sądów administracyjnych zalecającej prokonstytucyjną i celowościową wykładnię. Organy dokonując wykładni gramatycznej tego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostają w zatrudnieniu nie podejmując określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem (rekompensatą) państwa wobec osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok w sprawie II SA/Go 550/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). Byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – a sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Dlatego, w ocenie sądu, nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (por. wyroki NSA w sprawach I OSK 2933/13 i I OSK 410/14 z dnia 17 października 2014 r., I OSK 2484/13 z dnia 30 października 2014 r., a także wyroki WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2014 r. w sprawach II SA/Bk 765-768/14 oraz wyroki w sprawach II SA/Łd 328/14 z dnia 14 października 2014 r., II SA/Łd 1339/13 z dnia 6 maja 2014 r., II SA/Łd 514/13 z dnia 26 września 2013 r., II SA/Łd 815/13 z dnia 15 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 z dnia 9 października 2013 roku, CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela także stanowisko sądu administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie II SA/Sz 1325/13, w którym stwierdzono: "Wykładnia językowa pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" nie wyklucza z tego zakresu pojęciowego sytuacji polegającej na niepodejmowaniu zatrudnienia ze wskazanego w przepisie art. 16a ust. 1 u.ś.r. powodu konieczności sprawowania opieki. Skoro bowiem sama ustawa nie zawiera własnej definicji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" nie ma podstaw do wykluczenia przedstawionego wyżej rozumienia tego przepisu, opierającego się na wykładni celowościowej". Odnosi się ono do brzmienia art. 16a u.ś.r. obowiązującego w dacie orzekania w sprawie niniejszej. W tym miejscu wskazać należy, że od daty wydania zaskarżonej decyzji uległ zmianie stan prawny oraz stan faktyczny w niniejszej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie sygn. akt K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ narusza prawa słusznie nabyte przez tę grupę osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego po zmianie u.ś.r. Następstwem powyższego wyroku Trybunału było uchwalenie przez Sejm ustawy regulującej sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. Jest to ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) przyznająca możliwość uzyskania zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. W art. 2 nowej ustawy została zawarta regulacja dotycząca przyznawania i wypłaty świadczeń dla opiekunów, którzy je utraciły. Ponadto art. 17 pkt 2a nowej ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. Wyraźnie uregulował kwestię prawa do specjalnego zasiłku przyznając to prawo również tym opiekunom, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki. Pomimo że przepis ten będzie obowiązywał dopiero od dnia 1 stycznia 2015 r., to należało jego regulację uwzględnić przy zastosowaniu wykładni prokonstytucyjnej. Powyższe rozważania w sprawie niniejszej mają jednak bardziej teoretyczny charakter, z uwagi na zmianę stanu faktycznego. W sprawie bowiem (po wygaśnięciu z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od 1 kwietnia 2012 r. do 30 kwietnia 2015 r.) wspomnianymi powyżej dwiema decyzjami z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostały skarżącemu przyznane (w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną): 1. zasiłek dla opiekuna na okres od dnia 15 maja 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2015 r. w kwocie 520 zł miesięcznie (k. 42); 2. zasiłek dla opiekuna na okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. w kwocie 520 zł wraz z ustawowymi odsetkami od zasiłku dla opiekuna od dnia 1 lica 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. w łącznej wysokości 277, 63 zł. Zatem za okres objęty decyzjami zaskarżanymi w sprawie niniejszej (1 lipca 2013 r. – 31 października 2013 r.) świadczenia obecnie zostały przyznane. Skarżący mimo tego nie cofnął skargi, dlatego sąd był obowiązany skargę rozpoznać merytorycznie. Natomiast organy administracyjne na skutek niniejszego wyroku w pierwszej kolejności dokonają oceny przesłanek bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej organy dopuściły się poprzez nieprawidłową wykładnię art. 16a u.ś.r. naruszenia prawa materialnego oraz poprzez nienależyte wyjaśnienie powodu niepodejmowania zatrudnienia naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. O niewykonalności zaskarżonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.