III OSK 4502/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Fundacji [...] o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2805/16 w sprawie ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 116/16 o odrzuceniu skargi Fundacji [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. 1. wznawia postępowanie zakończone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2805/16; 2. uchyla postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2805/16; 3. uchyla postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 116/16 i sprawę przekazuje temu Sądowi do ponownego rozpoznania; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2805/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Fundacji [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 116/16, odrzucającego skargę Fundacji [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie rozpatrzenia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w skardze do Sądu pierwszej instancji Fundacja [...] podniosła, że została wyeliminowana z powierzenia prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie powiatu [...], (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, Dz. U. z 2015 r., poz. 1255 – dalej: "ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej") przez dowolną, niezgodną z prawem ocenę ofert dokonaną przez Zarząd Powiatu [...]. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie w całości, wywodząc w motywach, że konkurs został przeprowadzony prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę uznając, że sprawa nią objęta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten wskazał, że taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11 (LEX nr 1151678) wywodząc, że skoro ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 813 ze zm.) – dalej: "ustawa o działalności pożytku publicznego", nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych, czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., przewidującego sądową kontrolę. Skoro więc sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyjnego, to Sąd nie mógł dokonać żądanej skargą kontroli w zakresie działania Prezydenta w toku przeprowadzonego konkursu. W skardze kasacyjnej Fundacja [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i w zw. z art. 184 Konstytucji przez błędne przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; - naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że jest oczywistym, że ani konkurs na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, ani konkurs na powierzenie stanowiska dyrektora szkoły publicznej nie ma charakteru postępowania administracyjnego. Jednak stosowne przepisy przewidują w ramach procedur konkursowych wydanie przez organy administracji publicznej aktów (przyjmujących formę zarządzeń), podlegających z perspektywy odpowiednio art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, czy art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym kontroli sądowoadministracyjnej (np. unieważnienia otwartego konkursu ofert - art. 18a ustawy o działalności pożytku publicznego; wyboru organizacji pozarządowej, której powiat powierzy prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej - art. 11 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej). Podkreślono, że zasada, iż należy orzekać na podstawie ustaw, a nie naśladować poprzednie orzeczenia, odnosi się także do sądu administracyjnego. Udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat (art. 8 ust. 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej), a procedura konkursowa jest obowiązkowa (art. 11 ust. 2 cyt. ustawy), a zatem zaskarżona uchwała mieści się w kategorii sprawy z zakresu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat [...] wniósł o jej odrzucenie lub w przypadku uznania jej dopuszczalności - o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący wdaje się jedynie w polemikę, podczas gdy rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest słuszne i znajduje swoje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa oraz w utrwalonym orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2805/16, skargę kasacyjną oddalił. W uzasadnieniu wskazał m.in., że ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania, w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. Przepisu takiego nie zawiera również ustawa o działalności pożytku publicznego, do której odsyła art. 11 ust. 2 omawianej ustawy, stanowiąc, że: "Organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm.).". Przepis art. 3 § 3 P.p.s.a. musi być wykładany w kontekście art. 184 Konstytucji RP, a więc przyjąć należy, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje wyłącznie sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę administracji publicznej (por. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" z 2004 r., nr 2, s. 25 i n.). Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podjęta uchwała dotycząca rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. stanowiąca o wyniku tego konkursu, nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem nie może być poddana kontroli sądu administracyjnego. Skoro, więc sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyjnego, to sąd ten nie mógł dokonać żądanej skargą kontroli zaskarżonego aktu Zarządu Powiatu [...] w zakresie rozstrzygnięcia otwartego konkursu, a zatem odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji było uzasadnione, a skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca Fundacja wskazując, że podstawą wznowienia postępowania jest art. 272 § 1 P.p.s.a. w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20 (OTK-A 2021, poz. 2), którym orzeczono niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w takim rozumieniu, jakie stanowiło podstawy wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych. Z uwagi na powyższe skarżąca Fundacja wniosła o uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania i uchylenie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2805/16 oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 116/16 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, jak również o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga o wznowienie postępowania zasługuje na uwzględnienie. Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2805/16, złożona została przez stronę skarżącą na podstawie art. 272 § 1 P.p.s.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20. Skarga złożona została w ustawowym terminie (art. 272 § 2 P.p.s.a.) i z zachowaniem wymogów formalnych przewidzianych w art. 279 P.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga formalnie oparta została na ustawowej podstawie wznowienia przewidzianej w art. 272 § 1 P.p.s.a., stanowiącej, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Przyjmuje się, że wymieniony przepis stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisów prawa materialnego lub procesowego, na podstawie którego wydane zostało orzeczenie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 885). Dodać należy, że przepis art. 272 P.p.s.a. stanowi rozwinięcie regulacji art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przewidującej, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na którego podstawie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. We wskazanym, jako podstawa żądania wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", oraz że: "Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji". W uzasadnieniu tego wyroku wyjaśniono, że: "wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2003 r., a nie przepisów ustawy [...] Kodeks postępowania administracyjnego [...], nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji.". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych, (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Tym samym po stronie oferentów tworzą prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), aby właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem (zob. szerzej I. Chojnacka, M. Nowicki, Omówienie wyroku TK z dnia 15 grudnia 2020, SK 12/20, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2021 r., nr 3-4, s. 232-238). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego: "postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. To zaś implikuje niezgodność z rzeczonym prawem takiej interpretacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która wyklucza wniesienie przez oferenta skargi na bezczynność organu, który po ogłoszeniu konkursu zaniechał przepisanych prawem dalszych czynności w tej materii. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej aktów i czynności lub zaniechań organów administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny.". Skoro Trybunał Konstytucyjny uznał, że od rozstrzygnięć organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, a także w razie bezczynności tego organu po ogłoszeniu konkursu, zainteresowanym podmiotom przysługuje stosowna skarga do sądu administracyjnego, to wadliwe jest stanowisko wyrażone zarówno w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2805/16, jak i w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 116/16, przyjmujące, że w przedmiotowej sprawie należało odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 282 § 2 P.p.s.a., uznał, że postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2805/16 oraz poprzedzające je postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 116/16, podlegały uchyleniu, a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. W istocie rzeczy w rozpatrywanej sprawie zasadniczą przyczyną sprawiającą, że doszło do wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2805/16, był wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. SK 12/20. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć Powiat [...] kosztami wznowionego postępowania. Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, toteż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.