I OSK 56/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 539/16, ze skargi T. K., K. K.-K., A. K.-K., A. K. i S. K. K. na bezczynność Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz T. K., K. K.-K., A. K.-K., A. K. i S. K. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 539/16, w pkt 1 zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 wymierzył Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 500 zł; w pkt 4 zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. K., K. K.-K., A. K.-K., A. K. i S. K.-K. solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. T. K., K. K. – K., A. K. – K., A. K. i S. K.- K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość pn. "[...]" o pow. 47,8897 ha stanowiąca byłą własność A. K. – K. oraz nieruchomość pn. "[...]" o łącznej pow. 17,8294 ha, stanowiąca byłą własność M. K. – K., położona w obrębie Z., gm. P., powiat b., woj. Lubelskie, podlega pod działanie art. 2 ust. 1lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż pomimo upływu ponad 4 miesięcy od przekazania organowi odwołania nie została wydana decyzja, a skarżący nie uzyskali żadnych informacji dotyczących rozpoznawania przedmiotowej sprawy. W ocenie skarżących zostały przekroczone terminy na załatwienie sprawy określone w art. 35 k.p.a. Co więcej, organ nie wypełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. W związku z bezczynnością Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 37 ust. 1 k.p.a. skarżący pismem z dnia 3 marca 2016 r. wezwali Ministra do usunięcia powyższych naruszeń prawa. Wezwanie to do dnia wniesienia skargi do Sądu pozostało bez odpowiedzi tj. Minister nie wyjaśnił stronom istoty przedłużającego się milczenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie wskazując, iż przy piśmie z dnia 3 marca 2016 r. poinformowano strony postępowania, że odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2015 r. zostanie rozpatrzone do dnia 30 czerwca 2016 r. Ponadto Minister wskazał, iż wpływające do Ministerstwa wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Tym samym obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania skarżących – przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy – czyni, zdaniem Ministra, zarzut bezczynności organu niezasadnym. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Sąd podkreślił, że z nadesłanych do akt sprawy dokumentów wynika w sposób bezsporny, że do dnia wniesienia przez skarżących przedmiotowej skargi oraz do dnia rozprawy, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, co zarzut bezczynności czyni uzasadnionym. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a."), Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, iż odwołanie skarżących z dnia 27 listopada 2015 r. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2015 r., nie zostało rozpoznane do dnia wydania niniejszego orzeczenia, ani też organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania – mimo zebranego materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że wnioski rozpoznaje on według kolejności wpływu. Jednakże tak długi okres rozpoznawania tych wniosków, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Ponadto Sąd zauważył, że pomimo istotnych braków w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji – Minister od czasu wpływu odwołania, tj. od grudnia 2015 r., nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z ponad półroczną bezczynnością Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2015 r., Sąd I instancji uznał, że bezczynność Ministra nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Wobec tego, stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał za uzasadniony wniosek skarżących o ukaranie organu grzywną. Za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. wysokość grzywny Sąd uznał kwotę 500 złotych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, że zwłoka w załatwieniu sprawy była spowodowana przyczynami niezależnymi od organu, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, a organ zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się kwalifikowanej bezczynności; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie motywów wymierzenia grzywny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdzie zwłoka w wydaniu decyzji była spowodowana przyczynami niezależnymi od organu, których nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, a organ zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do bezzasadnego wymierzenia organowi grzywny; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 in principio p.p.s.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., poprzez brak oceny akt sprawy pod kątem niezbędności uzupełnienia materiału dowodowego, a także nieustosunkowanie się do twierdzeń organu w tym zakresie – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do wyznaczenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaledwie jednomiesięcznego terminu na rozpatrzenie odwołania, uniemożliwiającego wydanie decyzji bez szkody dla realizacji zasady prawdy obiektywnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej po raz kolejny wskazano, że zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest dużą liczbą tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Podkreślono przy tym, że kolejność wpływu jest jedynym obiektywnym i sprawiedliwym kryterium decydującym o porządku rozpatrywania spraw stosowanym przez szereg instytucji państwowych. W ocenie skarżącego "prawnie ustalonym" terminem jest zarówno termin wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. (miesięczny, dwumiesięczny), jak i termin ustalony na podstawie art. 36 k.p.a. w drodze zawiadomienia organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie potwierdzeniem takiej interpretacji jest brzmienie art. 37 § 1 k.p.a., który przewiduje zażalenie do organu wyższego stopnia "na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania". W ocenie skarżącego organu ustawodawca zrównał więc niezałatwienie sprawy w terminie kodeksowym z niezałatwieniem sprawy w terminie ustalonym, przez organ. Podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego Sąd uznał za rażąco długi okres nierozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Lubelskiego. Raz jeszcze wskazano, że opóźnienie w załatwieniu sprawy nastąpiło wskutek okoliczności niezależnych od organu. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił przyczyn, dla których wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. W ocenie Ministra nawet uznanie, że dopuścił się on bezczynności, uwzględnienie przyczyn zwłoki musiałoby doprowadzić Sąd do odstąpienia od wymierzenia grzywny. Podniesiono także, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominął wskazane w odpowiedzi na skargę przyczyny, dla których konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., co wymaga co najmniej czterech miesięcy postępowania. Odniesienie się przez Sąd do tych kwestii doprowadziłoby Sąd do uznania, że miesięczny termin do załatwienia przedmiotowej sprawy jest niewystarczający do wydania decyzji zgodnej z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu wskazano, że bez znaczenia są argumenty, iż przy rozpoznaniu sprawy zaszła konieczność zbierania dodatkowych dowodów, gdyż organ mógł już dawno zebrać te dowody, skoro od chwili przekazania mu odwołania do rozpoznania minął już ponad rok. Zwrócono ponadto uwagę, że od chwili otrzymania odwołania organ nic nie zrobił w sprawie, aby rozpoznać odwołanie merytorycznie, ograniczył się jedynie do wskazania innego terminu załatwienia sprawy. Podniesiono ponadto, że bezczynności organu trwającej ponad rok nie może usprawiedliwiać ilość wpływających do niego spraw do rozpoznania. To bowiem rzeczą organu jest tak ułożyć tryb pracy oraz zasady działania, aby w sposób terminowy i należyty wypełniać nałożone na niego przez ustawodawcę obowiązki. Za bezzasadny uznano także zarzut skargi kasacyjnej o tym, że Sąd nie wskazał dlaczego nakłada na organ grzywnę w wysokości 500 zł. Sąd bowiem wyjaśnił tę kwestię, a także uzasadnił jej wysokość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 kp.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego/dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu; w takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2015 r. zostało przekazane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. i wpłynęło do tegoż organu w dniu 14 grudnia 2015r. Od tej zatem daty należało liczyć wskazane powyżej terminy do załatwienia sprawy. Jak natomiast wynika z akt, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 3 marca 2016 r. powiadomił strony o niedotrzymaniu terminu do załatwienia sprawy i o wyznaczeniu nowego terminu, jako przyczynę wskazując "dużą ilość tego rodzaju spraw które rozpatrywane są według kolejności wpływu". Zaznaczyć w tym miejscu należy, że tylko taki powód organ podał skarżącym, nic nie wspomniał o konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, co podnosi niniejsza skarga kasacyjna. Z akt nie wynika także, aby poczynił jakieś szczególne starania w tym zakresie, by podejmował jakiekolwiek czynności wyjaśniające. Jedyną czynnością jaką podjął organ było wysłanie zawiadomienia o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, w którym to zawiadomieniu organ powołał się tylko na dużą ilość wpływu spraw, nie uzasadnił natomiast zwłoki w załatwieniu sprawy np. jej skomplikowanym charakterem. Tym samym nie można uznać, że za krótki jest wyznaczony przez Sąd I instancji miesięczny termin na załatwienie niniejszej sprawy. Zauważyć należy, że w dacie wydania wyroku przez Sąd I instancji (23 września 2016 r.) zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez Ministra wynosiła prawie rok. Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 2 tego przepisu określa zaś, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Wobec tego uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu, o czym była już mowa powyżej. Zatem prawie roczna zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez cały czas, także po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie załatwił sprawy. W konsekwencji tego Sąd I instancji ocenił charakter zaistniałej bezczynności i zasadnie orzekł o zasądzeniu sumy pieniężnej – na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Nie można także uznać – jak chce tego skarżący kasacyjnie – że suma 500 zł jest sumą zawyżoną w stosunku do okoliczności stwierdzonej bezczynności. Należy bowiem podkreślić, że organ odwoławczy poza w/w zawiadomieniem z dnia 3 marca 2016 r. o przedłużeniu terminu nie podjął żadnych czynności w sprawie. Dodać też należy, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest możliwością dla sądu, z której może skorzystać, jeżeli w realiach rozpoznawanej sprawy uzna za uzasadnione z punktu widzenia ochrony interesu strony skarżącej bezczynność. Podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że do organu wpływa duża ilość spraw, które powinny być rozpatrywane według kolejności wpływu nie uwalnia Ministra od zarzutu kwalifikowanej bezczynności. Podkreślić bowiem należy, że sposób organizacji pracy urzędu oraz ewentualne wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że może on być skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Wobec tego stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.