II OSK 265/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2930/15 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 2930/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku wielokondygnacyjnego, budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.S.M. [...], zarzucając wydanie pozwolenia na budowę inwestorowi nielegitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej i cieplnej, brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz brak zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem C. 1.20 KDW. Zarzucając także niedozwolony wpływ projektowanej inwestycji na nasłonecznienie lokali mieszkalnych w innych budynkach oraz powiązanie planowanej inwestycji z inną inwestycją zmierzające do obejścia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda [...] uchylił, decyzję Prezydent [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że w odniesieniu do nasłonecznienia i przesłaniania lokali w sąsiednich budynkach, zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji o braku kompetencji do kwestionowania opinii projektantów i osób sprawdzających projekt budowlany, jeżeli osoby te posiadają wymagane przepisami kwalifikacje, poparte zaświadczeniami o posiadanych uprawnieniach. Nie zwalnia to jednak organu ż obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Tymczasem organ I instancji nie wykazał przyczyn dla których w taki sposób rozstrzygnął o wiarygodności przedłożonych dowodów, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Wojewody planowana inwestycja jest także co do zasady zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono jednak rozbieżności między projektem budowlanym a zestawieniem powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu w odniesieniu do powierzchni użytkowej usług, powierzchni magazynów i zaplecza oraz liczby miejsc parkingowych. Wojewoda stwierdził też, że inwestor wywiązał się z obowiązku uzyskania możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej i cieplnej oraz wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako niezasadne uznał również pozostałe zarzuty odwołania, w tym dotyczące barku dostępu inwestycji do drogi publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. S.M. [...] wskazując, że choć formalnie Wojewoda rozstrzygnął sprawę zgodnie z jej odwołaniem, to decyzja ta również została podjęta z poważnymi naruszeniami prawa, które w istotny sposób wpływają negatywnie na dalsze postępowanie w niniejszej sprawie, ponieważ Wojewoda [...], w kilku aspektach nietrafnie ocenił kwestię prawidłowości pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając za poprawne stanowisko organu drugiej instancji. Wskazał przy tym, że organ odwoławczy nie ograniczył się tylko do formalnej kontroli zaskarżonej decyzji i rozpatrzył odwołanie dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji kluczowe kwestie zostały omówione i ocenione pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzuciła: 1. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 16 pkt 4 ppkt 3, § 16 pkt 5 ppkt 2, § 16 pkt 6 ppkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalna jest lokalizacja podziemnego garażu budynku na terenie oznaczonym w tym planie symbolem C. 1.20. KDW, podczas gdy z ww. przepisów przedmiotowego planu miejscowego wynika zakaz lokalizacji na tym terenie zarówno nadziemnego, jak i podziemnego garażu, 2. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności poprzez brak wyrażenia przez Sąd jakiegokolwiek stanowiska wobec zarzutów skargi dotyczących niezgodności zaskarżonych decyzji administracyjnych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Jednocześnie zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Stosownie do powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza miedzy innymi zgodność przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji naruszył powyższy przepis prawa materialnego, bowiem nie dokonał żadnych rozważań w zakresie, czy lokalizacja podziemnego garażu w obrębie jednostki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonej symbolem C. 1.20. KDW, jest zgodna z § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 tej uchwały. W opinii strony, brak zajęcia przez Sąd I instancji jakiegokolwiek stanowiska wobec argumentacji zarzutów skargi stanowiło naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne uznać należało za zasadne. Jak słusznie zauważyła skarżąca kasacyjnie § 16 planu miejscowego odnosi się do uzbrojenia terenu, przy czym w wymienionych wyżej punktach i podpunktach dla terenów dróg wewnętrznych (KDW) ustala rezerwy terenu w zakresie zaopatrzenia w ciepło i sieci ciepłowniczej (pkt 4 ppkt 3), w gaz i sieci gazowej (pkt 5 ppkt 2) oraz w energię elektryczną i sieci elektroenergetycznych (pkt 6 ppkt 3). Kwestionując zgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego strona skarżąca w motywach skargi podniosła, że lokalizacja garażu podziemnego narusza § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 ww. planu. Rozpatrując powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Podkreślić należy, że skoro w planie miejscowym przewidziano konieczność ustalenia rezerwy terenu w określonym w przywołanych wyżej przepisach planu zakresie, to należało rozważyć, czy rezerwa taka zostanie zachowana w przypadku zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Od wyjaśnienia tej okoliczności zależy, czy powyższe unormowania planu miejscowego zostały naruszone, czy też nie. Jest to więc niewątpliwie okoliczność mająca wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy również, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie niewątpliwie wystąpiło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera bowiem stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 planu miejscowego, a brak rozważenia tego zarzutu jak już wyżej wskazano, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, przy wadliwie sporządzonym uzasadnieniu wyrok Sądu I instancji wymyka się spod kontroli instancyjnej, bowiem nie wiadomo dlaczego Sąd ten uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, który przyjął, nie uzasadniając tego również w żaden sposób, że projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien rozważyć powyższy zarzut i dać temu wyraz w uzasadnieniu podjętego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.