II GSK 679/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Jarosław Szulc (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 132/16 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2) zasądza od F. sp. z o.o. we W. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 września 2016r. sygn. akt IV SAB/Wr 132/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi F. Sp. z o.o. we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we Wrocławiu w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że w dniu 22 lipca 2013 r. Spółka złożyła do WIF wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we Wrocławiu. Zezwolenie zostało wydane decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Skarżąca złożyła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. organ uznał zażalenie za nieuzasadnione. Spółka pismem z dnia 08 maja 2014r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także "WIF"). WSA we Wrocławiu oddalając skargę Spółki wyrokiem z dnia 10 września 2014r. sygn. akt III SAB/Wr 11/14 wskazał, że niesporne w sprawie jest to, iż wniosek Spółki zawierał braki wymagające uzupełnienia. Strona skarżąca przyznała, że dopiero we wrześniu 2013 r. organ otrzymał pozytywną opinię na temat kandydata na kierownika apteki, natomiast lokal przeznaczony na aptekę został pozytywnie zaopiniowany dnia 30 października 2013 r. Skarżąca twierdziła jednak, że już w dniu 30 października 2013r. organ mógł wydać zezwolenie. Sąd I instancji wskazał, że organ po otrzymaniu informacji o zaskarżeniu przez Spółkę uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej we Wrocławiu z dnia [...] września 2013 r. do Naczelnej Rady Aptekarskiej, postanowieniem z dnia 15 listopada 2013 r. zawiesił postępowanie w spornej sprawie, które nie zostało przez stronę zaskarżone. Wobec wydania postanowienia zawieszającego, organ nie był zobowiązany do informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. WSA szczegółowo przedstawił czynności podejmowane w sprawie od dnia 30 października 2013 r. do dnia wydania zezwolenia i uznał, że organ mógł wydać decyzję, dopiero po uprawomocnieniu się uchwały Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej zawierającej pozytywną opinię kandydata na stanowisko kierownika apteki oraz pozytywną opinię o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we Wrocławiu. Sąd I instancji uznał, że zasięgnięcie przez organ opinii samorządu aptekarskiego było warunkiem wydania zezwolenia, ponieważ art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U.2014.1429), dalej: u.i.a., zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie apteki do zasięgnięcia takiej opinii. Nie ma ona wprawdzie charakteru wiążącego, ale jej niezasięgnięcie jest zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., przesłanką wznowienia postępowania. WSA stwierdził, że organ nie mógł pominąć tego, że wobec większościowego udziałowca (99%) toczyło się postępowanie o cofnięcie zezwoleń na prowadzenie przez niego aptek. Taki udziałowiec nie dawałby rękojmi należytego prowadzenia apteki. Skarżąca dostosowała się do tego wymogu, zmieniając stosunki kapitałowe poprzez eliminację większościowego udziałowca posiadającego 99% udziałów, niedającego rękojmi należytego prowadzenia apteki. Organ niezwłocznie, po uprawomocnieniu się uchwały Dolnośląskiej Izby Aptekarskiej, podjął zawieszone postępowanie i wydał zezwolenie. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie administracyjne nie było prowadzone w sposób przewlekły. W wyniku wniesionej przez Spółkę skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2016r., sygn. akt II GSK 3/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, uznając za trafny, ale tylko w zakresie jaki wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 tej ustawy w związku z art. 106 § 1 i 6 u.p.a. Sąd kasacyjny za trafne uznał stanowisko Spółki, że na gruncie obowiązujących przepisów WIF nie miał podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na to, iż opinia organów samorządu aptekarskiego nie jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 pkt 4 k.p.a. Wniosek taki ma oparcie w tym, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U.2008.45.271), dalej: p.f., określając wymogi formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie wymagają jako warunku koniecznego udzielenia zezwolenia opinii organów samorządu aptekarskiego. Zatem uchwała w tym zakresie nie może być traktowana jako kwestia wstępna w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Twierdzenie takie znajduje oparcie w treści art. 100 ust. 1 i ust. 2 p.f. Wskazane przepisy nie stanowią, że opinia jest elementem wniosku albo, że jest niezbędnym warunkiem, który wnioskodawca musi dołączyć do wniosku. Skoro ustawa nie uzależnia wydania zezwolenia od takiej opinii, to organ prowadzący postępowanie w sprawie zezwolenia na prowadzenie aptek nie może opinii traktować jako koniecznego warunku rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia. NSA podzielił stanowisko skarżącej kasacyjne, zgodnie z którym, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ze względu na konieczność posiadania stanowczej opinii organów samorządu aptekarskiego, nie ma prawnego oparcia. Uznał, że wyrok Sądu I instancji, który akceptował wadliwy pogląd WIF narusza przepisy prawa i z tego powodu musi być wyeliminowany z obrotu prawnego. Reasumując Sąd stwierdził, że w postępowaniu w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego, w którym organ stosował zawieszenie postępowania, sądowa kontrola przesłanek przewlekłości musi odnosić się do oceny zasadności takiego zawieszenia, jednak tylko jako działania mającego wpływ na przewlekłość podejmowanych przez organ czynności procesowych, a nie jego merytorycznej trafności. Sąd II instancji nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazując, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji oddalający skargę Spółki w zakresie przewlekłości postępowania. Z tego powodu, w takim postępowaniu, nie mają zastosowania przepisy prawa materialnego, bo te mogą być tylko podstawą ukształtowania praw lub obowiązków w decyzji administracyjnej lub innym akcie wydawanym w ramach prawem określonej procedury. Z tego też względu sposób rozumienia rękojmi należytego prowadzenia apteki nie wchodzi w zakres rozważań o przewlekłości postępowania, która musi być odnoszona do ściśle formalnych warunków samego przebiegu postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 września 2016r. sygn. akt IV SAB/Wr 132/16, powołując art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. wyjaśnił, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji zauważył, że odnosząc przewlekłość do zawieszenia postępowania, NSA wyraźnie rozróżnia między zawieszeniem jako czynnością składającą się na całość postępowania kończącego się określonym rozstrzygnięciem i orzeczeniem wstrzymującym postępowanie z przyczyn określonych w art. 97 § 1 k.p.a. Wskazał, że Sąd kasacyjny przyjął, że zawieszenie postępowania "na drodze postępowania administracyjnego" było zbędne a tym samym doszło do przewlekłości postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., stanu przewlekłości postępowania, brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu rażąca przewlekłość postępowania charakteryzuje się w szczególności znacznymi przerwami pomiędzy poszczególnymi czynnościami prowadzącego postępowanie, a także zbędnością tych czynności. Tymczasem przebieg postępowania nie wskazuje na istnienie tego rodzaju okoliczności. Sąd wymienił podjęte przez organ czynności, a następnie wskazał, że wyraźne zastrzeżenie wzbudziło jedynie zawieszenie postępowania w ciągu czynności podejmowanych w postępowaniu. Stwierdził to Sąd kasacyjny w przywołanym wyroku, a orzeczenie to wiąże Sąd I instancji, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, nie można jednak nie dostrzegać, że w stosunkowo krótkim czasie podjęto postępowanie i jednocześnie wydano oczekiwane zezwolenie. Do tego, w opinii Sądu, trzeba mieć na uwadze, że od wniesienia wniosku do wydania zezwolenia upłynęło niespełna 8 miesięcy. Zdaniem Sądu, na przebieg postępowania niewątpliwie miała też wpływ skarżąca, w szczególności wnosząc zastrzeżenia do protokołu kontroli. Dowodzi to zdaniem Sądu, o braku cechy rażącego naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny we Wrocławiu zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: - naruszenie przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: poprzez błędne zastosowanie (błąd subsumcji) art. 149 § 1, art. 170 p.p.s.a w związku z art. 99 ust 1 i ust 2 oraz art. 101 pkt 4 w związku z art. 109 pkt 9 p.f., polegające na wadliwym przyjęciu, że organ - Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny we Wrocławiu w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, oraz zgodnie z oceną prawną wyrażoną w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w Polsce prowadził postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki w sposób przewlekły. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2.1 - art. 145 ust 1 lit. c w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( dalej "p.u.s.a. ) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 także w związku z art. 170 p.p.s.a oraz art. 99 ust 1 i ust 2 oraz art. 109 pkt 9 p.f., poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi w związku z błędnym przyjęciem, że organ prowadził postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki przewlekle oraz poprzez pominięcie w zaskarżonym wyroku "oceny postępowania organu" przez pryzmat okoliczności, że prowadzone postępowanie było prowadzone zgodnie z wypracowaną od lat (przy wprowadzonej w dniu 1 października 2002r. nowej ustawy Prawo Farmaceutyczne) jednolitą linią orzeczniczą polskich sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, która to linia orzecznicza przyjmowała jeszcze do maja 2016r, iż opinia Samorządu Aptekarskiego jako jednostki współdziałającej w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zatem w okresie prowadzenia przez organ poddawanego obecnie kontroli sądowej postępowania administracyjnego; 2.2 - art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 także w związku z art. 170 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 99 ust 1 i ust 2 p.f. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przewlekłości postępowania administracyjnego bez rozważenia w sposób należyty całego materiału sprawy i błędnym przyjęciu, iż w związku z zawieszeniem postępowania administracyjnego doszło w tej konkretnej sprawie do przewlekłości postępowania oraz pominięcie okoliczności, iż w przypadku braku zawieszenia postępowania i wydania negatywnej decyzji w związku z brakiem rękojmi Wnioskodawcy należytego prowadzenia apteki, a to w związku z art. 101 pkt 4 p.f. - postępowanie to nie zostałoby zakończone wcześniej niż postępowanie poddawane niniejszą kontrolą sądową, a to z uwagi na dokonanie przez skarżącego dopiero w lutym 2014r zmiany właścicielskiej w spółce skarżącego - a zatem błędne przyjęcie, że zawieszenie postępowania miało wpływ na długość prowadzonego postępowania i termin zakończenia prowadzonego postępowania, które zostało zakończone udzieleniem skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki w dniu 4 marca 2014r.; 2.3 - art. 190 w zw. z art. 149 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a poprzez wadliwe przyjęcie, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016r. sygn. akt II GSK 3/15 i zastosowana wykładnia prawa w tym wyroku, którą związany jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie charakteru udziału organów samorządu aptekarskiego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki oraz braku podstaw prawnych w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenia postępowania administracyjnego (której Organ niniejszym zarzutem nie kwestionuje), stanowiła wystarczającą przesłankę do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania - poprzez pomięcie zgodnie z wykładnią zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny wpływu zawieszenia postępowania na prowadzone postępowanie administracyjne, które obecnie poddawane jest kontroli sądowej oraz nieuprawnione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedzione z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skoro : "zawieszenie postępowania "na drodze postępowania administracyjnego" było zbędne to tym samym doszło do przewlekłości postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki." W skardze kasacyjnej organ wniósł również o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Nadto, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, powinna wskazywać na jedną z form naruszenia tych norm (błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) oraz wyjaśniać na czym ono polega (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a dodatkowo, w sytuacji podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszeniu zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznaje zarzut sformułowany w pkt 2.3 skargi kasacyjnej. Dotyczy on naruszenia art. 190 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości postępowania, mimo niedokonania przez Sąd I instancji oceny wpływu zawieszenia postępowania na prowadzone postępowanie administracyjne, nakazanej przez Sąd odwoławczy oraz nieuprawnione stanowisko, nieprawidłowo wywiedzione z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd kasacyjny przyjął, iż "zawieszenie postępowania "na drodze postępowania administracyjnego" było zbędne a tym samym doszło do przewlekłości postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki". Zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu prawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu I instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd I instancji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu np. na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną, rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, natomiast konsekwencją oceny prawnej są wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci uchybień procesowych. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego jak i procesowego, czy też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Natomiast obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie I instancji, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Przyjmuje się również, że można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (v. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75). Należy również podkreślić, że wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie, po ponownym jej rozpoznaniu ( v. wyrok NSA z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I FSK 337/13, LEX nr 1768992). W kontekście przedstawionych rozważań przypomnienia zatem wypada, że zasadniczym przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 3/15, uchylającym zaskarżony wyrok i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, był wyeksponowany przez Sąd kasacyjny problem natury procesowej. Jego istotą, była ocena zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez WIF w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie apteki, które to zawieszenie organ uznał za konieczne, przyjmując, że wynik postępowania zależny jest od wiążącej opinii organów samorządu aptekarskiego, co do spełnienia przez wnioskodawcę warunku rękojmi należytej staranności w prowadzeniu apteki. W eksponowanej kwestii spornej Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd skarżącej kasacyjnie Spółki, że na gruncie obowiązujących przepisów WIF nie miał podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na to, że opinia organów samorządu aptekarskiego nie jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek taki Sąd kasacyjny oparł na tym, że przepisy Prawa farmaceutycznego określając wymogi formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie wymagają jako warunku koniecznego udzielenia zezwolenia opinii organów samorządu aptekarskiego, wobec czego, uchwała w tym zakresie nie może być traktowana jako kwestia wstępna w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co znajduje oparcie w treści art. 100 ust. 1 i ust. 2 p.f. Wskazane przepisy nie stanowią, że opinia jest elementem wniosku albo że jest niezbędnym warunkiem, który wnioskodawca musi dołączyć do wniosku. Skoro ustawa nie uzależnia wydania zezwolenia od takiej opinii, to organ prowadzący postępowanie w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki nie może opinii traktować jako koniecznego warunku rozstrzygania w sprawie zezwolenia. Sąd kasacyjny w tym zakresie uznał za trafne stanowisko skarżącej kasacyjnie, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ze względu na konieczność posiadania stanowczej opinii organów samorządu aptekarskiego, nie ma prawnego oparcia. W konsekwencji, ponieważ wyrok Sądu I instancji, akceptował wadliwy pogląd WIF, naruszając wskazane przepisy prawa, z tego powodu został wyeliminowany z obrotu prawnego. W żadnym fragmencie uzasadnienia Sąd odwoławczy nie wypowiadał się - w istotnej w rozważanej kwestii sprawie - czy i jaki wpływ na ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, miało jego zawieszenie. Przeciwnie, w konkluzji wyroku, którą należy postrzegać jak wskazanie dla Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaakcentował, że w postępowaniu w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego, w którym organ stosował zawieszenie postępowania, sądowa kontrola przesłanek przewlekłości musi odnosić się do oceny zasadności takiego zawieszenia, jednak tylko jako działania mającego wpływ na przewlekłość podejmowanych przez organ czynności procesowych, a nie jego merytorycznej trafności. Zatem na Sądzie I instancji spoczywał obowiązek przeanalizowania i oceny, czy zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie apteki skarżącej Spółce, finalnie skutkowało przewlekłością tego postępowania. Tymczasem WSA we Wrocławiu ponownie rozpoznając sprawę wskazań tych nie uwzględnił, faktycznie uchylając się od analizy i oceny tego zagadnienia. Sąd I instancji nie ocenił, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zawieszenie postępowania, przy braku podstaw do jego zawieszenia, ze względu na to, że opinia organów samorządu aptekarskiego nie jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. miał wpływ, a jeśli tak to jaki, na przewlekłość podejmowanych czynności procesowych. Sąd I instancji, to istotne z perspektywy art. 149 §1 p.p.s.a. oraz wyroku NSA zagadnienie ograniczył do następującego stwierdzenia: "Sąd kasacyjny przyjął, że zawieszenie postępowania "na drodze postępowania administracyjnego" było zbędne a tym samym doszło do przewlekłości postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki". Następnie, odwołując się do przepisu art. 190 p.p.s.a., w konkluzji stwierdził, że "W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., stanu przewlekłości postępowania, brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa". W dalszej kolejności Sąd I instancji, w ślad za organem, wskazał okoliczności, które jego zdaniem przemawiają za brakiem podstaw do przyjęcia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wobec tego ponownie podkreślić, że przyczyną uchylenia wyroku przez Sąd odwoławczy, było zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwego poglądu WIF, co do konieczności zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, którego wynik organ uzależnił od podjęcia przez organ samorządu aptekarskiego uchwały, odnoszącej się do spełnienia przez wnioskodawcę warunku rękojmi należytego prowadzenia apteki. Sąd kasacyjny nie formułował żadnych ocen, odnośnie wpływu niezasadnie zawieszonego postępowania na przewlekłość tego postępowania. Wskazał tylko, że oceny takiej powinien dokonać Sąd I instancji, dokonując sądowej kontroli przesłanek przewlekłości, z zastrzeżeniem, że powinna ona odnosić się do oceny zasadności zawieszenia, jednak tylko jako działania mającego wpływ na przewlekłość podejmowanych przez organ czynności procesowych, a nie jego merytorycznej trafności. Wobec tego, Sąd I Instancji w sposób nieuprawniony i błędny przyjął, że jest związany oceną NSA, co do spornej w rozważanej sprawie kwestii przewlekłości postępowania, mimo, że nie była ona przedmiotem oceny przez Sąd kasacyjny, który z uwagi na związanie zarzutami kasacyjnymi, nie analizował tego zagadnienia i nie formułował w związku z tym żadnych ocen prawnych w tym przedmiocie. W konsekwencji, Sąd I instancji uchylił się, od mającej zasadnicze znaczenie w sprawie oceny, czy i jaki wpływ na ewentualne przewlekłe procedowanie w sprawie o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, miało zawieszenie tego postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut organu sformułowany w pkt. 2.3 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 190 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. Natomiast na obecnym etapie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia podanych przepisów postępowania, wskazane w pkt 2.1 i 2.2 skargi kasacyjnej. Zarzuty te bowiem w istocie wkraczają w sferę ocen i wpływu zawieszenia postępowania, na jego ewentualne, przewlekłe prowadzenie, a więc dotyczą materii, która będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W ponownym postępowaniu, Sąd I instancji będzie zobowiązany do rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wskazania zawartego w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 3/15, że w postępowaniu w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego, w którym organ stosował zawieszenie postępowania, sądowa kontrola przesłanek przewlekłości musi odnosić się do oceny zasadności takiego zawieszenia, jako działania mającego wpływ na przewlekłość podejmowanych przez organ czynności procesowych. Sąd I instancji dokona analizy i oceny, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie apteki skarżącej Spółce, skutkowało przewlekłością tego postępowania. Sąd weźmie pod uwagę, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, wykonywanie działań nieskutecznych, pozorowanych, czy podejmowanych w znacznych odstępach czasowych, nieusprawiedliwionych potrzebami tego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm. ).