II GSK 419/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembleska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 685/16 w sprawie ze skargi H. N. na postanowienie Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. na rzecz H. N. 1.037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., oddalił skargę H. N. na postanowienie Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] kwietnia 2016 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. przyznał skarżącemu płatność z tytułu: wsparcia na zalesienie w wysokości 12.862,00 zł płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia; premii pielęgnacyjnej w wysokości 1.932,00 zł płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; premii zalesieniowej w wysokości 3.864,00 zł płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W dniu 10 września 2015 r. skarżący złożył Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie gruntów rolnych na rok 2015, dotyczący pow. 2,760 ha, formułując jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie. Strona wskazała, że przyczyną uchybienia terminu było roztargnienie i nieobecność w miesiącu czerwcu i lipcu w miejscu zamieszkania. Postanowieniem z dnia 19 tycznia 2016 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś., odmówił stronie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2015. Organ wskazując na treść § 6 ust. 3 i § 10 ust. 1, ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), uznał, że przywołane przez stronę okoliczności skutkujące uchybienie terminu nie stanowiły podstawy do uwzględnienia żądania. Organ uznał również, że termin składania wniosków o wypłatę przedmiotowej pomocy jest terminem wynikającym z prawa materialnego, wobec czego nie mają do niego zastosowania przepisy art. 58 - 60 k.p.a., stanowiące o zasadach przywrócenia terminu. Objętym skargą postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Dyrektor podzielił stanowisko Kierownika, że termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych należy do terminów o charakterze materialnym, a skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie prawa o charakterze materialnoprawnym. Nie mają do niego zastosowania przepisy art. 58 – 60 k.p.a., stanowiące o zasadach przywrócenia terminu, tak więc termin taki nie może być ani wydłużany ani skracany. Wobec tego, że jest to termin nieprzywracalny, nie jest możliwe zastosowanie instytucji przywrócenia terminu. Organ odwoławczy, reasumując stwierdził, że złożenie przez skarżącego wniosku po wyznaczonym do tego terminie, tj. po dniu 15 lipca 2015 r., stanowiło podstawę do uznania go za niedopuszczalny, tak samo jak wniosku o przywrócenie tego terminu. Sąd I instancji oddalając skargę na to postanowienie stwierdził, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające ją postanowienie organu I instancji nie naruszały przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stwierdził, że kwestią sporną było wskazanie, jakiego rodzaju terminem jest termin określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, do którego będzie miał odpowiednie zastosowanie termin, w jakim trzeba złożyć wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie. Zdaniem Sądu I instancji zawarte w § 10 ust. 5 rozporządzenia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia, odnosi się nie tylko do dat określających podanych w tym przepisie termin, ale przesądza również o charakterze terminu, w jakim trzeba złożyć wniosek o wypłatę pomocy na zalesienie gruntów rolnych. Uznał, że termin wynikający z § 6 ust. 3 rozporządzenia ma charakter materialnoprawny wobec czego brak jest możliwości przywrócenia tego terminu na podstawie art. 58 k.p.a. niezależnie od przyczyn, które doprowadziły do jego uchybienia. Ponadto termin ten nie może być zmieniany lub przedłużany przez organ administracyjny. Sąd wskazał, że termin do składania wniosków o wypłatę pomocy określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia upływał w dniu 15 lipca 2015 r., skarżący zaś złożył przedmiotowy wniosek wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu w dniu 10 września 2015 r., a więc strona uchybiła terminowi do jego złożenia. Wobec zaś okoliczności, że termin na złożenie wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie jest terminem materialnoprawnym, to nie było możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu. Sąd wskazał w tym zakresie, iż zachowanie terminu lub jego uchybienie wywołuje określone skutki w sferze uprawnień i obowiązków producenta - ma bezpośredni wpływ na sferę praw beneficjenta pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych, czyli bezpośredni wpływ na wypłatę bądź brak wypłaty pomocy na zalesianie. W przedmiotowej sprawie oznaczało to brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę pomocy na zalesienie na rok 2015 r. Sąd podkreślił również, że wniosek o wypłatę przedmiotowej pomocy inicjuje postępowanie, jednakże dotyczy on pomocy już przyznanej decyzją z dnia 24 listopada 2006 r. w przedmiocie wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej, co nie pozwala na przyjęcie za skarżącym, że przedmiotowy termin jest terminem procesowym, instrukcyjnym. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.). H. N. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. postanowienia organu i postanowienia poprzedzającego z uwagi na nieuwzględnienie naruszenia prawa materialnego, tj. § 10 ust. 4 i 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, poprzez przyjęcie, że przepis ten ma charakter materialnoprawny skutkujący wygaśnięciem roszczenia, podczas gdy ma on jedynie instrukcyjny charakter; jego przekroczenie nie może rodzić skutku prawnego w postaci wygaśnięcia uprawnienia do żądania wypłaty przyznanej płatności, a płatność stanowi realizację praw wcześniej nabytych na podstawie decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna w części zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty i argumenty są w części zasadne. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności oddalenia skargi na wyrok Sądu I instancji, którym to wyrokiem Sąd ten oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Sz. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych. Powodem odmowy przywrócenia terminu do wniesienia przedmiotowego wniosku było uznanie przez zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, iż termin ten jest terminem prawa materialnego. Pogląd ten został w pełni podzielony przez Sąd I instancji w zaskarżonym tu wyroku. Spór zatem w tej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego terminu do złożenia przez stronę postępowania wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych. Jak zaznacza się w doktrynie - w nauce prawa nie ma uniwersalnej definicji terminu, obejmującej wszystkie odmiany tej instytucji. Najczęściej zarówno w prawie prywatnym jak i publicznym, przyjmuje się znaczenie tego pojęcia wypracowane w teorii prawa cywilnego materialnego, która przez "termin" rozumie zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie. (por.: A. Wolter: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej. Warszawa 1972, s. 268). Akcentuje się w doktrynie, że tak rozumiany termin stanowi często istotny element konstrukcyjny instytucji prawa administracyjnego i to zarówno materialnego, jak i procesowego. Zagadnienie upływu czasu w zakresie prawa administracyjnego ma podstawowe znaczenie, ponieważ skutki prawne upływu czasu jako zdarzenia prawnego są w tej gałęzi prawa znacznie bardziej zróżnicowane, niż np. w prawie cywilnym, w zależności od podmiotów, do których działania się odnoszą (np. organ administracji i obywatel), z uwagi na fakt, iż różna jest ich pozycja prawna i zadania na gruncie prawa administracyjnego. Odnosząc się do upływu czasu jako zdarzenia prawnego, należy rozważyć dwojakiego rodzaju przypadki: a) gdy norma prawa uzależnia zaistnienie skutków prawnych od pewnych zaszłości, które będą miały znaczenie prawne, jeśli nastąpią w ściśle określonym punkcie czasowym lub okresie czasu, b) gdy z normy prawnej wynika, że w oznaczonym czasie powinny nastąpić określone skutki prawne. Ma to miejsce wtedy, gdy w samej normie prawnej lub w wydanym na jej podstawie akcie prawnym niższego rzędu określono termin (a quo lub ad quem) powstania lub wygaśnięcia oznaczonych praw (por: Wasilewski A.: Upływ czasu jako zdarzenie prawne w prawie administracyjnym. PiP 1966, z.1, s. 57 i nast.). Zaakcentować trzeba, iż w literaturze prawniczej wyróżnia się wiele kategorii terminów. Przede wszystkim, nawiązując do tradycyjnego podziału dziedzin prawa na prawo materialne i formalne, wymienia się terminy materialne i terminy procesowe. Terminami materialnymi są te terminy, z którymi związane są skutki prawne w płaszczyźnie prawa materialnego, a więc w zakresie praw i obowiązków podmiotów stosunków prawnych, natomiast terminami procesowymi są okresy do dokonania czynności procesowej przez uczestników postępowania administracyjnego bądź sądowego. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się do skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym, natomiast uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być, co do zasady, oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie materialnej czy ustawie procesowej. Jednak w polskim systemie prawnym prawodawca z różnych względów nie przestrzega rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe i vice versa. "Dlatego też założenie to nie może być uznane za wyłącznie miarodajne, a zatem w kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać powinno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki." (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1997, s.287-288). W pierwszym przypadku mamy do czynienia z terminem materialnym, a w drugim z terminem procesowym. Terminy procesowe można różnicować dalej, przy pomocy różnych kryteriów podziału, jak w szczególności kryterium podmiotowe. Na tej podstawie można wyróżnić: 1) terminy dla dokonania czynności przez organ prowadzący postępowanie, 2) termin dla dokonania czynności przez strony, 3) terminy ustanowione dla innych podmiotów. Używając kryterium podstawy ustanowienia terminu można wyróżnić: - terminy wynikające bezpośrednio z norm prawnych (terminy ustawowe), - terminy wynikające z orzeczeń organów państwowych (postanowień, decyzji, wyroków), zwane terminami urzędowymi, - terminy wynikające z czynności prawnych, zwłaszcza z umów (terminy umowne). Biorąc pod uwagę to, czy od nadejścia terminu zależy powstanie czy, przeciwnie, ustanie skutku prawnego wyróżnia się terminy początkowe i terminy końcowe. Odmiana terminu początkowego jest dies post quem, czyli termin, po upływie którego czynność dopiero może być wykonana. Nadto terminy początkowe i końcowe dzieli się dodatkowo na takie, przy których chwila nadejścia terminu jest z góry znana, albo nieznana. W zależności od skutków, jakie w przypadku bezczynności podmiotu uprawnionego wywołuje nadejście terminu, wyróżnia się terminy zawite oraz terminy przedawnienia. Terminem zawitym (zwanym też prekluzyjnym) nazywany jest termin, z nadejściem którego prawo podmiotowe przysługujące uprawnionemu – na skutek jego trwającej przez czas w ustawie oznaczony bezczynności – gaśnie (w zasadzie bezpowrotnie). Istnieje także pojęcie terminów instrukcyjnych (zwanymi także porządkowymi), którymi nazywa się terminy ustawowe mające zapewnić sprawny przebieg określonego działania lub ciągu działań (np. postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego). Charakterystyczną cechą tych terminów jest to, że ich uchybienie przez organ (sąd) nie daje stronom uprawnień do kwestionowania czynności organu. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności w postępowaniu przed odpowiednim organem. W konsekwencji niezachowanie terminu porządkowego nie powoduje ujemnych konsekwencji procesowych. Przywrócenie terminu jest instytucją procesowa mająca na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę (strony) lub uczestników postępowania. Instytucji ta ma zastosowanie do terminów procesowych i do terminów dokonania czynności procesowych (na przykład do terminu złożenia odwołania). Nie ma zatem w zakresie terminów procesowych zastosowania do terminów określających datę czynności (np. termin rozprawy). (por.: B. Adamiak.... 1997, s.296). W przeciwieństwie do terminu procesowego, przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96 – ONSA 1997/2/56). Zasady przywracania terminu uregulowane zostały dla ogólnego postępowania administracyjnego w art. 58-60 k.p.a. Wedle art. 58 § 1 k.p.a., przywrócenie terminu następuje na prośbę "zainteresowanego", po spełnieniu przez niego kumulatywnie czterech przesłanek: 1) uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego np. z powodu przerwy w komunikacji, nagłej choroby uniemożliwiającej wyręczenie się inną osoba, powodzi, pożaru itp. Uprawdopodobnienie braku winy nie wymaga "przeprowadzenia w tej mierze dowodu czyniącego brak (...) winy faktem absolutnie pewnym, lecz wskazanie jedynie na okoliczności wystarczające do powzięcia (przez organ) braku winy po stronie zainteresowanego w uchybieniu terminu." (por.: J. Borkowski [w:] J. Borkowski, J. Jędrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1985, s.141), 2) złożenia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu, 3) dochowanie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu. Wynosi on 7 dni od dnia ustania przeszkody i nie podlega przywróceniu, 4) dopełnienie, jednocześnie z wniesieniem prośby, czynności, dla której określony był uchybiony termin. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym, doszedł do przekonania, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji i organów administracji, w tej sprawie nie mamy do czynienia z terminem materialnym. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie wskazując w skardze kasacyjnej na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. § 10 ust. 4 i 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia RM z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przepis ten ma charakter materialnoprawny skutkujący wygaśnięciem roszczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego termin określony w § 6 ust. 3 wskazanego rozporządzenia dotyczy wniosku o przyznanie płatności na zalesienie. Natomiast termin z § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia dotyczy kwestii wypłaty premii pielęgnacyjnej, bądź zalesieniowej wypłacanych w kolejnych latach po przyznaniu pierwszej płatności. Pierwszy termin (z § 6 ust. 3) dotyczy powstania i treści prawa i uznać go trzeba za termin prawa materialnego. Takiego charakteru nie ma natomiast termin z § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia, który jest związany z procedurą wypłaty środków z przyznanej wcześniej producentowi pomocy. Odesłanie do odpowiedniego stosowania § 6 ust. 3 rozporządzenia nie oznacza jednak, że przepis ten stosujemy wprost i że ma on tożsamy charakter prawny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd NSA wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2012 r. (sygn. akt II GSK 1173/11), że: "uprawnienie do żądania wypłaty wieloletnich premii, zalesieniowej i pielęgnacyjnej ma charakter wtórny w stosunku do płatności na zalesianie gruntów rolnych, stanowiąc konsekwencje przyznania w formie decyzji i następnie wypłaty płatności podstawowej – tj. płatności na zalesianie gruntów." Jednak NSA w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela oceny NSA zaprezentowanej w tymże cytowanym wyroku, iż termin ten jest terminem o charakterze instrukcyjnym. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie termin ten należy uznać za termin procesowy, z uwagi na fakt, iż: 1) jest to termin dla dokonania czynności przez strony oraz 2) termin ten wynika bezpośrednio z norm prawnych. W konsekwencji rozpatrując sprawę wniosku o przywrócenie tego terminu organy winny w pełni zbadać wszystkie przesłanki jego przywrócenia wynikające z 58 § 1 k.p.a., czego w rozpatrywanej sprawie organy nie uczyniły. Mając na uwadze treść art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.