I SA/Sz 685/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi H. N. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu na złożenie wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych na rok 2015 oddala skargę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia 26.04.2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez [...]– dalej jako: "Producent" utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 19.01.2016 r. nr [...] w sprawie odmowy przywrócenia Producentowi terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych ([...]) na rok 2015. Postanowienie organu odwoławczego wydano w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 24.11.2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] przyznał Producentowi płatność z tytułu: – wsparcia na zalesienie w wysokości [...] zł płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, – premii pielęgnacyjnej w wysokości [...] zł płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, – premii zalesieniowej w wysokości [...] zł płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W dniu 10.09.2015 r. Producent złożył w organie I instancji wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie gruntów rolnych ([....]) na rok 2015 (dot. pow. [...] ha). W piśmie Producent zamieścił wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie. W uzasadnieniu Producent wskazał, iż przyczyną uchybienia terminu było roztargnienie i nieobecność w miesiącu czerwcu i lipcu w miejscu zamieszkania. Organ I instancji postanowieniem z dnia 16.09.2015 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę pomocy na zalesienie podnosząc, że wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie złożony został po terminie. Następnie w wyniku wniesionego przez Producenta zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z dnia 30.11.2015 r.nr [...] uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie w dniu 19.01.2016 r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił Producentowi przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesienie gruntów rolnych ([...]) na rok 2015. W uzasadnieniu organ I instancji przywołał brzmienie przepisów § 6 ust. 3, § 10 ust. 1, ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie". Zdaniem organu biorąc pod uwagę wskazywane przez Producenta okoliczności złożenia wniosku po terminie, tj. roztargnienie jak i nieobecność w miesiącach czerwcu i lipcu w miejscu zamieszkania, w żaden sposób nie można ich uznać za podstawę do uwzględnienia żądania. Podkreślił również, iż przywrócenie terminu jest instytucją procesową - art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej jako: "k.p.a." mające na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do podjęcia czynności procesowej przez uczestników postępowania. Jednakże zdaniem organu I instancji instytucji tej nie można zastosować do terminów materialnoprawnych dokonania czynności procesowych. Organ I instancji stanął na stanowisku, że termin składania wniosków o wypłatę przedmiotowej pomocy jest terminem wynikającym z prawa materialnego, więc nie mają do niego zastosowania przepisy art. 58-60 k.p.a., mówiące o zasadach przywrócenia terminu. Od ww. postanowienia Producent wniósł zażalenie, w którym zarzucił naruszenie: art. 58 i art. 59 k.p.a. poprzez odmówienie przywrócenia terminu w sytuacji, gdy termin do złożenia wniosku miał charakter jedynie instrukcyjny, § 10 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przepis ten ma charakter materialnoprawny skutkujący wygaśnięciem roszczenia i jednocześnie, że ma charakter procesowy i mógłby podlegać przywróceniu, podczas gdy ma on jedynie instrukcyjny charakter; jego przekroczenie nie może rodzić sutku prawnego w postaci wygaśnięcia uprawnienia do żądania wypłaty przyznanej płatności, a płatność stanowi realizację praw wcześniej nabytych na podstawie decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. Producent wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W wyniku rozpoznania zażalenia, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 26.04.2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia 19.01.2016 r. nr [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia przytoczył stan faktyczny sprawy podkreślając, iż w roku 2008 oraz kolejnych latach realizacji planu Producent składał w terminie wnioski o wypłatę pomocy. Wniosek z dnia 10.09.2015 r. o wypłatę dotyczył dziesiątego roku realizacji planu. Ponadto przytoczył brzmienie przepisów § 10 ust. 4 i § 6 ust. 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że terminy w postępowaniu administracyjnym można podzielić na procesowe i materialnoprawne. Ma to istotne znaczenie dla dopuszczalności zastosowania instytucji przywrócenia terminu. Nie jest możliwe przywrócenie terminu materialnoprawnego. Konsekwencją uchybienia terminowi materialnoprawnemu jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Terminy materialnoprawne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Przywrócone mogą być zatem jedynie terminy proceduralne, mające zarówno charakter terminów ustawowych, jak i terminów wyznaczanych. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na poglądy wyrażone w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych należy do terminów o charakterze materialnym, a skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie prawa o charakterze materialnoprawnym. Do tego terminu nie mają zastosowania przepisy art. 58 – 60 k.p.a., stanowiące o zasadach przywrócenia terminu, tak więc termin taki nie może być ani wydłużany ani skracany. Skoro jest to termin nieprzywracalny, nie jest możliwe zastosowanie instytucji przywrócenia terminu. Dodatkowo wskazywane przez Producenta okoliczności złożenia wniosku po terminie, wynikające z roztargnienia oraz nieobecności w miesiącach czerwcu i lipcu w miejscu zamieszkania, w żaden sposób nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia żądania przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, także argument, iż w innym roku przed upływem terminu Producent otrzymywał telefon z Biura Powiatowego informujący o konieczności złożenia wniosku, jest nie uzasadniony. Podkreślił, że wypłata płatności na zalesienie następuje jedynie na wniosek złożony w odpowiednim terminie. Ponadto uznanie, że wniosek złożony przez Producenta w dniu 10.09.2015 r. jest wnioskiem złożonym w terminie prowadziłoby do nierównego traktowania innych producentów, co stałoby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Złożenie przez Producenta wniosku po wyznaczonym do tego terminie tj. po dniu 15 lipca 2015 r., stanowi podstawę do uznania go za niedopuszczalny, tak samo jak wniosku o przywrócenie tego terminu. Po rozpatrzeniu materiału zebranego w sprawie, a także po analizie przedstawionych w zażaleniu zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że nie doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów proceduralnych. W skardze na ww. postanowienie organu odwoławczego, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Producent wniósł o: – uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji z dnia 19 stycznia 2016 r., – zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz Skarżącego kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania: – art. 58 i 59 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu w sytuacji, gdy termin do złożenia wniosku miał charakter jedynie instrukcyjny, – art. 7, 77, 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozważenia całości materiału dowodowego, niepodjęcie z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, 2. przepisów prawa materialnego: – § 10 ust. 4 i 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przepis ten ma charakter materialnoprawny skutkujący wygaśnięciem roszczenia i jednocześnie, że ma charakter procesowy i mógłby podlegać przywróceniu, podczas gdy ma on jedynie instrukcyjny charakter; jego przekroczenie nie może rodzić skutku prawnego w postaci wygaśnięcia uprawnienia do żądania wypłaty przyznanej płatności, a płatność stanowi realizację praw wcześniej nabytych na podstawie decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. W uzasadnieniu skargi, Skarżący podniósł, że nie zgadza się z treścią zaskarżonego postanowienie, ani z jego uzasadnieniem. Powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 06.04.2011 r., sygn. akt I SA/Bk 10/11) Skarżący zwrócił uwagę, że sąd wskazał w orzeczeniu na terminy materialnoprawne, procesowe i instrukcyjne oraz wskazał ostatecznie, że termin o którym mowa w sprawie jest terminem instrukcyjnym, mającym zmotywować producenta rolnego do składania wniosków o wypłatę płatności w związku z wydaną wobec niego decyzją w sprawie przyznania płatności na zalesianie. Przekroczenie terminu nie może więc wywołać tak daleko idących skutków w sferze uprawnień materialnych, gdyż dotyczy jedynie wypłaty ratalnej uprzednio przyznanych świadczeń. Sąd orzekł, iż przedmiotowy termin nie jest również terminem procesowym. Dodatkowo Skarżący powołał wyrok NSA z dnia 27.10.2010 r., sygn. akt II GSK 919/09. Skarżący wskazał, że w poprzednich latach terminy na składanie corocznych wniosków były różne (przykładowo w 2010 r.), a nadto przed upływem terminu otrzymywał telefon informujący o zbliżającym się terminie złożenia wniosku. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Będąc powołanym do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.". W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał skargę za niezasadną bowiem zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające ją postanowienie organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków u trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie". Zgodnie z przepisem § 10 ust. 4 rozporządzenia premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji. Stosownie do § 10 ust. 5 przepis § 6 ust. 3, do wniosku o wypłatę, stosuje się odpowiednio. Przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że wniosek o przyznanie płatności składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem wskazanie, jakiego rodzaju terminem jest termin określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia, do którego będzie miał odpowiednie zastosowanie termin, w jakim trzeba złożyć wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie. Sąd podziela pogląd wyrażony w doktrynie, zgodnie z którym zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie materialnej, czy ustawie procesowej. W polskim systemie prawnym ustawodawca z różnych względów nie przestrzega jednak rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź z kolei w ustawie procesowej normy materialne. W związku z tym w kwestiach wątpliwych należy wziąć pod uwagę skutek prawny uchybienia terminu. Przesądzać bowiem powinno to, czy uchybienie terminowi wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w sposób następczy może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2012 r., S. 276-277). Zdaniem Sądu zawarte w § 10 ust. 5 rozporządzenia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia, odnosi się nie tylko do dat określających podanych w tym przepisie termin, ale przesądza również o charakterze terminu, w jakim trzeba złożyć wniosek o wypłatę pomocy na zalesienie gruntów rolnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że termin wynikający z § 6 ust. 3 rozporządzenia ma charakter materialnoprawny. W tej sytuacji brak jest możliwości przywrócenia tego terminu na podstawie art. 58 k.p.a. niezależnie od przyczyn, które doprowadziły do jego uchybienia. Ponadto termin ten nie może być zmieniany lub przedłużany przez organ administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Tak więc termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania, tj. przez strony lub uczestników postępowania. Termin procesowy wywołuje więc skutki w płaszczyźnie procesowej uzależniając skuteczność czynności procesowych od jego zachowania. Jego uchybienie skutkuje bezskutecznością czynności procesowej. W przeciwieństwie do terminu procesowego, przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14.10.1996 r., sygn. akt OPK 19/96 – dostępna na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, iż termin do składania wniosków o wypłatę pomocy określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia upływał w dniu 15.07.2015 r. Skarżący złożył przedmiotowy wniosek wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu w dniu 10.09.2015 r. Ustalenia faktyczne organu, w ww. zakresie są prawidłowe, więc Skarżący tym samym uchybił terminowi do jego złożenia. Skoro termin na złożenie wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie jest terminem materialnoprawnym, to nie ma możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu. Zachowanie terminu lub jego uchybienie wywołuje określone skutki w sferze uprawnień i obowiązków producenta, tj. ma bezpośredni wpływ na sferę praw beneficjenta pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych, czyli bezpośredni wpływ na wypłatę bądź brak wypłaty pomocy na zalesianie. W omawianym przypadku będzie to brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku Producenta o wypłatę pomocy na zalesienie na rok 2015 r. Sąd podkreśla, że wniosek o wypłatę przedmiotowej pomocy inicjuje postępowanie, jednakże dotyczy on pomocy już przyznanej decyzją z dnia 24.11.2006 r. w przedmiocie wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej, co w oparciu o powyższe rozważania nie pozwala na przyjęcie za Skarżącym, że przedmiotowy termin jest terminem procesowym, instrukcyjnym. Stanowisko zajęte przez Sąd w niniejszej sprawie znajduje potwierdzenie również w orzeczeniach innych sądów administracyjnych, w tym m. in. w wyrokach: NSA z dnia 27.10.2010 r., sygn. akt II GSK 919/09, WSA w Olsztynie z dnia 12.04.2016 r., sygn. akt I SA/Ol 177/16, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 07.04.2011 r., sygn. akt I SA/Go 950/10 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie znana orzeczenia zawierające odmienne stanowisko w zakresie charakteru terminów zawartych w rozporządzeniach regulujących różne formy udzielania pomocy w ramach PROW. Nie ulega wątpliwości, iż taki odmienny pogląd zawarty został w treści powołanego przez Skarżącego orzeczenia WSA w Białymstoku z dnia 06.04.2011 r., sygn. akt I SA/Bk 10/11. Sąd dostrzega również, że orzeczenie dotyczyło charakteru terminu, o którym mowa w § 14b rozporządzenia. Stojąc na stanowisku materialonoprawnego charakteru terminu z § 6 ust. 3 rozporządzenia, Sąd nie odnosi się do zarzutów naruszenia przepisów art. 58 i 59 k.p.a. Ponadto nie sposób uwzględnić zarzutów Skarżącego w zakresie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. Postanowienia obu instancji wbrew twierdzeniom Skarżącego nie naruszają przepisów postępowania i zostały wydane po dokonaniu właściwej analizy materiału dowodowego. Skarga podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.