II SA/Sz 762/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na czynność Starosty Gryfińskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność czynności Starosty z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty numer [...] pojazdu marki [...] numer rejestracyjny [...], II. uznaje obowiązek Starosty do dokonania zwrotu na rzecz skarżącego J. W. części opłaty w wysokości [...] złotych za wydanie karty pojazdu opisanej w punkcie I wyroku, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. W. złożył w dniu 31 marca 2016 r., do Starostwa Powiatowego w G., wniosek o zwrot różnicy za wydanie karty pojazdu nr [...], dla samochodu marki [...] nr rejestracyjny [...], w kwocie [...] zł. Pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w G., powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10, odmówił uwzględnienia wniosku wskazując, że roszczenie o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu uległo przedawnieniu. W dniu 14 kwietnia 2016 r. J. W. złożył w Starostwie Powiatowym w G. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i dokonanie zwrotu kwoty [...] zł na jego rzecz. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., podjętą w sprawie I OPS 3/07 wskazał, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W dalszej części wezwania skarżący wskazał, że rozporządzenie, które stanowiło podstawę pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości [...] zł zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którego § 1 ust. 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Wcześniej, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3), Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z Konstytucją RP, określając jednocześnie datę utraty obowiązywania przepisu na dzień 1 maja 2006 r. Biorąc pod uwagę aspekt upływu czasu od pobrania opłaty, J. W. wskazał, że przepisy prawa administracyjnego nie ustanawiają terminu przedawnienia żądania zwrotu pobranej bez podstawy prawnej części opłaty za kartę pojazdu. W uchwale z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10 LEX nr 578583 - na którą powołano się w piśmie Starosty - Sąd Najwyższy wskazał, iż bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu, na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia, dotyczy roszczeń cywilnych. Dlatego zarzut przedawnienia, do którego odnosi się przytoczona uchwała, może być podnoszony i podlega rozstrzygnięciu w procesie cywilnym, którego przedmiot stanowi oparte na przepisach art. 405 i następnych k.c. żądanie zasądzenia kwot odpowiadających kwotom nienależnie pobranym za kartę pojazdu, w sytuacji, gdy organ administracji nie dokonał zwrotu nadpłaty (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007, III CZP 35/07, OSNC 2008/7-8/72 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 roku, III SA/Gd 453/08, LEX nr 483994 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2011 roku, II S.A./GI 1306/10, LEX nr). J. W. podniósł, że problem przedawnienia nie pojawia się w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozstrzygnięcia na gruncie przepisów prawa administracyjnego, o uznaniu uprawnienia do zwrotu pobranych bez podstawy prawnej części opłat za kartę pojazdu i odpowiadającego temu uprawnieniu obowiązku organu, który opłatę pobrał. Stąd w jego ocenie żądanie zwrotu części uiszczonej za wydanie karty pojazdu opłaty jest uzasadnione. W odpowiedzi na wezwanie organ, pismem z dnia 10 maja 2016 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. J. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na czynność Starosty G., polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego polegającego na: - zastosowaniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; - niezastosowaniu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 11 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; - niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z którego wynika, że organ krajowy, stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z nomą prawa unijnego, a w stanie faktycznym sprawy, sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE. Nadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 8 art. 77 oraz art. 80 k.p.a. – to jest naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, działalności organów administracji publicznej na podstawie prawa, zasady prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania do organów państwa i wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności oraz uznanie obowiązku zwrotu nadpłaty w wysokości [...] zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej oddalenie, w pierwszej kolejności podnosząc, że roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu. Organ ponownie powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10, z której wynika, że bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia. Następnie organ wskazał, że skarżący uiścił opłatę za wydanie karty pojazdu w dniu 9 czerwca 2005 r. i od tego dnia zaczął biec termin przedawnienia. Roszczenie skarżącego przedawniło się zatem z dniem 9 czerwca 2015 r. Niezależnie od powyższego argumentu organ przywołał również okoliczność, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W dacie uiszczenia przez skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., natomiast orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające niezgodność z art. 92 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, zostało wydane później. Do chwili oznaczonej przez Trybunał Konstytucyjny jako utrata mocy obowiązującej, zakwestionowany zapis uprawniał i zobowiązywał organ rejestrujący pojazdy do pobrania za wydanie karty pojazdu opłaty w kwocie w nim ustalonej, tj. [...] zł. W ocenie organu, argumentem przemawiającym za oddaleniem skargi jest fakt, iż Trybunał Konstytucyjny orzekając o kwestionowanym zapisie nie nałożył, ani też nie orzekł o obowiązku organów administracyjnych do zwrotu pobranych opłat w kwocie wyższej aniżeli obecnie obowiązujące opłaty. Jednocześnie z daleko idącej ostrożności procesowej Starosta G. podniósł także, że opłaty za wydanie karty pojazdu, mając na uwadze ich specyfikę, mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), co oznacza, że należy je traktować jako niepodatkowe należności budżetowe, pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe, na podstawie odrębnych ustaw. Co za tym idzie, zachodzą podstawy do przyjęcia w sprawie trybu postępowania, opartego odpowiednio na przepisach k.p.a. i działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych. Jednocześnie, zdaniem organu, należy mieć na uwadze art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), zgodnie z którym do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzja ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11, dotyczący między innymi stosowania prawa w przypadku braku w nowej ustawie przepisów intertemporalnych organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie bieg terminu przedawnienia roszczenia skarżącego zaczął biec w dniu 1 stycznia 2010 r. to jest w dacie wejścia w życie przepisów ustawy o finansach publicznych i upłynął w dniu 1 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej czynności według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że nie narusza ona prawa, a podniesione w skardze zarzuty okazały się trafne. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była czynność Starosty G., polegająca na odmowie zwrotu J. W. kwoty [...] zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej przez skarżącego za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją samochodu marki [...] nr rejestracyjny [...]. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że opłatę w wysokości 500 zł za kartę ww. pojazdu ustalono w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003r. Nr 137, poz. 1310) i została ona uiszczona w dniu 9 czerwca 2005 r. Na wstępie wskazać trzeba, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (dostępna na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W uchwale tej NSA wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 ww. ustawy, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie niesporna jest również okoliczność, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w oparciu o które naliczona została skarżącemu opłata za wydanie karty pojazdu, zostały uchylone w związku ze stwierdzeniem ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestią sporną pozostaje, które przepisy należy stosować do ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji, czy uprawnionym jest twierdzenie, że roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu, jak wywodzi organ w odpowiedzi na skargę. Dokonując oceny stanowiska zaprezentowanego przez organ, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczeń można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania zasadnicze znaczenie dla oceny, czy roszczenie J. W. uległo przedawnieniu, ma przesądzenie, czy będą tu miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z zawartą w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), normą intertemporalną, do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta ma zastosowanie do spraw, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, ale do dnia jej wejścia w życie nie zostały zakończone. W ocenie sądu norma ta nie może mieć zastosowania do spraw, które zostały wszczęte i zakończone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. W takiej sytuacji bowiem zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Nadmienić również należy, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 (publ. OSNC 2013/1/5) stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, środki publiczne, będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że brak jest podstaw do wywodzenia, iż roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu. W świetle przywoływanego wcześniej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, że przepis, który stanowił podstawę pobrania od skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu okazał się niezgodny z ustawą zasadniczą, co w sytuacji, gdy roszczenie o zwrot nadpłaty nie uległo przedawnieniu z przyczyn wyżej wskazanych, powinno stanowić podstawę do zwrotu nadpłaconej kwoty. Sąd nie podzielił argumentacji organu odnoszącej się do faktu, iż wysokość opłaty, w dacie jej pobrania, była zgodna z obowiązującymi przepisami, podobnie jak nie zasługiwał na uwzględnienie argument odnoszący się do odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co w ocenie organu winno skutkować uznaniem, że pobrano opłatę zgodnie z obowiązującymi w dacie tej czynności przepisami. Zdaniem Sądu komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, stosownie do art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSA i WSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, orzeczenia dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając wniosek skarżącego o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu organ powinien zastosować art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza, że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Na podstawie art. 146 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt I wyroku stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty G., a w pkt II na podstawie art. 146 § 2 ww. ustawy uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty w kwoce [...] zł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.