II SA/Sz 222/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul [...] w M. pismem z dnia [...] r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r., nr [...] , zmienionej decyzją z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz parkingiem podziemnym na terenie położonym w granicach działki nr [...] w miejscowości M.. W uzasadnieniu wniosku Wspólnota wskazała, że decyzja rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 i § 6 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), bowiem warunki zabudowy dla nieruchomości nr [...] zdecydowanie odbiegają od otaczającego sąsiedztwa, zaprzeczają kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych. Dalej skarżąca wyjaśniła, że w latach 2008-2012 przy ul. [...] i w całej gminie M. nie było takiej nieruchomości, która posiadała wysokość [...] m i podobne parametry urbanistyczno-architektoniczne. Postanowieniem z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej "K.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] wyjaśniając, że w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony w pierwszej kolejności należy zbadać, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony, to znaczy, czy może ona domagać się stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dokonując wstępnej oceny wniosku Wspólnoty Kolegium przytoczyło zawartą w art. 28 K.p.a. definicję strony, a następnie szeroko omówiło pojęcie interesu prawnego i wskazało, że Wspólnota nie wykazała, aby wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. miał bezpośredni wpływ na zakres jej praw i obowiązków. Dalej organ wywodził, że Wspólnota nie była stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a swój wniosek opiera o interes faktyczny, który przejawia się położeniem działki nr [...] w sąsiedztwie działku nr [...] , dla której wydano kwestionowaną decyzję. Okoliczność ta jednak, zdaniem organu, nie uprawia Wspólnoty do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Skarżąca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium powieliło argumentację dotyczącą braku przymiotu strony, wyjaśniając ponadto, że posiadanie interesu prawnego wymaga ustalenia, iż dany akt administracyjny mógł mieć wpływ na sytuację prawną osoby ubiegającej się o stwierdzenie jego nieważności w dacie jego wydania. W ocenie organu fakt, iż Wspólnota nie była stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy, a swoją legitymację w niniejszej sprawie wywodzi z sąsiedztwa działki [...] z działką dla której wydano decyzję, nie przesądza o posiadaniu przez Wspólnotę interesu prawnego w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił również, że w postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania badanej decyzji, a zatem organ nie mógł brać pod uwagę nowych dowodów gromadzonych przez Wspólnotę. Kolegium potwierdziło także, że nie znalazło podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie z urzędu. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul [...] w M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucając mu naruszenie art., 61a K.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2, art. 154 § 2, art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżąca powtórzyła w uzasadnieniu argumentację dotyczącą przyczyn nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a nadto podniosła, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności legalizuje bezprawie i lekceważy protesty zgłaszane przez obywateli, a także działa na szkodę właścicieli mieszkań na działce nr[...] . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pełnomocnik strony skarżącej w uzupełnieniu skargi, pismem z dnia [...] r., uzupełnionym pismem z dnia [...] r., dodatkowo zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy spornej inwestycji, ponieważ jej realizacja ma oddziaływać w uciążliwy sposób na nieruchomość skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr[...] , zmienionej decyzja z dnia [...] r., [...] , w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz parkingiem podziemnym na terenie położonym w granicach działki nr [...] w miejscowości M.. Rzeczą organu było w pierwszej kolejności dokonanie wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności, w tym dokonanie oceny, czy został on złożony przez podmiot uprawniony, a także czy wnioskodawca posiada interes prawny do ubiegania się o stwierdzenie nieważności decyzji. Dalsze czynności organu są uzależnione od wstępnej kontroli wniosku, samo jego złożenie nie wszczyna bowiem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dokonało takiej kontroli, a jej skutkiem było zastosowanie art. 61a K.p.a. i odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu ocena ta została dokonana w niewłaściwym trybie, co skutkować musiało uznaniem, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a K.p.a. Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowe określenie stron postępowania, w szczególności, ustalenie, czy wniosek został złożony przez podmiot uprawniony, ma doniosłe znaczenie, bowiem przesądza o jego dopuszczalności i sposobie rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom organu, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, stronami postępowania są nie tylko strony trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 326/13, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne zatem było szczegółowe zbadanie, czy i komu w prowadzonym postępowaniu przysługuje przymiot strony, biorąc pod uwagę w szczególności skutki stwierdzenia nieważności, bez względu na to, czy skarżąca brała udział w postępowaniu zwykłym, w toku którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Art. 61a § 1 K.p.a. ma zastosowanie w przypadkach, gdy oczywistym jest, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został złożony przez osobę niebędącą stroną w sprawie i okoliczność ta nie wymaga czynienia żadnych dodatkowych ustaleń ani analiz. Zatem w sytuacji, gdy organ jest zmuszony do ustalenia, czy po stronie wnioskodawcy istnieje interes prawny, zwłaszcza, gdy strona na taki interes się powołuje, jego obowiązkiem jest wszczęcie postępowania i ustalenie w toku tego postępowania jego interesu prawnego do występowania w sprawie. Należy bowiem odróżnić sytuację, w której na pierwszy rzut oka widać, że wniosek został złożony przez osobę, której przymiot strony nie przysługuje od sytuacji, w której wnioskodawca powołuje się na własny interes prawny wnikający z położenia jego nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie działki, dla której zostały wydane warunki zabudowy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że właściciel działki sąsiedniej posiada interes prawny jako strona postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, tym bardziej zatem posiada legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli wykaże istnienie interesu prawnego, a więc przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swoje uprawnienia i obowiązki i naruszenie którego miało wpływ na zakres tychże praw i obowiązków. Jak wynika z wniosku o wszczęcie postępowania, skargi i jej uzupełnienia, swój interes prawny skarżąca Wspólnota wywodzi z bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji, której realizacja nie została poprzedzona rzetelną analizą cech i funkcji zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do powstania obiektu o gabarytach znacznie odbiegających od zabudowy sąsiedniej. Skarżąca powołała się przy tym na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w jej ocenie zostały rażąco naruszone, a także na okoliczność, iż stwierdzenie nieważności decyzji w sposób bezpośredni związane jest z zakresem jej praw, które zostały naruszone, czego dowodzi zakres oddziaływania inwestycji, w szczególności związany ze sposobem jej realizacji, który prowadzi do degradacji najbliższego otoczenia. W tym stanie rzeczy powinnością organu było dokonanie oceny zarówno legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, ale również rozważenie, czy doszło do naruszenia wskazywanych przez nią przepisów w takim stopniu, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności decyzji. Ustalenia te jednak nie mogły być dokonywane poza formami postępowania administracyjnego. Zatem w przypadku, gdy dany podmiot we wniosku o stwierdzenie nieważności powołuje się na interes prawny, który wywodzi z tytułu własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, dla której zostały wydane warunki zabudowy i wskazuje na naruszenie określonych przepisów prawa materialnego, organ obowiązany był wszcząć postępowanie i jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały skarżącą do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Dopiero wyniki tych ustaleń będą rozstrzygały o dalszych czynnościach organu, które mogą prowadzić do umorzenia wszczętego postępowania, jeżeli podmiot nie będzie miał legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, bądź do prowadzenia postępowania nieważnościowego, które powinno zakończyć się decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności, bądź stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 20/11, dostępny na stronie www.orzeczenie.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy organ odmówił wszczęcie postępowania przyjmując, że skoro skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu zwykłym jako strona, to w konsekwencji nie posiada ona legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która w tym postępowaniu została wydana, co w świetle powyższych rozważań nie znajdowało oparcia w art. 61a K.p.a. Jednocześnie organ nie zbadał podnoszonych przez stronę w stosunku do kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy zarzutów, w szczególności czy doszło do wskazywanych przez stronę naruszeń przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , bowiem nie ulega wątpliwości, że zostały one wydane przedwcześnie, a organ uznając, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony uczynił to poza postępowaniem administracyjnym, nie badając jednocześnie, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, w sposób opisany we wniosku. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany zatem będzie do uwzględnienia stanowiska przedstawionego wyżej. Z powyższych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.