II GSK 1603/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3328/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądzą od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3328/15 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży internetowej produktów leczniczych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach (zwany dalej: WIF) decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], nakazał A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. - przedsiębiorcy prowadzącemu aptekę ogólnodostępną o nazwie "[...]", zlokalizowaną w B. przy ul. [...], zaprzestania, z dniem otrzymania decyzji, prowadzenia sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych z wykorzystaniem strony internetowej pośrednika - [...]. Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że w przypadku dokonywania zamówień na produkty lecznicze za pośrednictwem strony internetowej [...] nie są spełnione warunki przewidziane dla zamówienia produktu leczniczego. Zwrócił uwagę na to, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 5 (Dz. U. poz. 481, zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 14 marca 2008 r.), formularz zamówienia musi być umieszczony na stronie internetowej placówki, a nie na stronie internetowej pośrednika, jakim jest portal [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że skarżąca spółka naruszyła przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm., zwanej dalej: P.f.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia wydanego na podstawie art. 68 ust. 3a P.f., bowiem formularz zamówienia nie był umieszczony na stronie internetowej placówki, czyli apteki prowadzonej przez skarżącą, lecz na stronie internetowej pośrednika pomiędzy sprzedającym a kupującym, jakim jest [...]. Sąd uznał również za zasadne zastosowanie przez organ art. 120 P.f. Ponadto, Sąd stwierdził, że § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nie wyklucza, wbrew przepisom ustawy, możliwości prowadzenia przez apteki ogólnodostępne i punkty apteczne wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza, a jedynie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym, określa warunki dokonywania tej sprzedaży. A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego zmiany poprzez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji - uchylenie zaskarżonej decyzji GIF z [...] października 2015 r., jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, tj. WIF z [...] sierpnia 2014 r., względnie - uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 2 pkt 37aa, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 3 i art. 120 ust. 1 pkt 2 P.f. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji jej dokonania - przez niewłaściwe ich zastosowanie, skutkujące bezzasadnym podzieleniem przez Sąd pierwszej instancji stanowiska GIF w zakresie istnienia podstaw materialnoprawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania zaprzestania stronie prowadzenia wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych z wykorzystaniem strony internetowej pośrednika – [...]. Uważna analiza treści art. 2 pkt 37aa P.f., zawierającego ustawową definicję pojęcia "sprzedaż wysyłkowa produktów leczniczych", zwłaszcza w aspekcie wyspecyfikowanych w tym przepisie technicznych sposobów jej dokonywania, przeprowadzona w kontekście treści § 2 ust. 1 rozporządzenia prowadzić musi bowiem do wniosku, iż akt wykonawczy do ustawy w istocie ogranicza zakres jej zastosowania bez jakichkolwiek podstaw, wynikających z przepisu zawierającego stosowną delegację ustawową do wydania rozporządzenia przez Ministra Zdrowia. Definicja z art. 2 ust. 37aa P.f. jest nie tylko sama w sobie szeroka, ale ponadto ma charakter otwarty, na co jednoznacznie wskazuje zawarty w niej zwrot "w szczególności", gdy tymczasem rozporządzenie w sposób ewidentny zakres jej zastosowania zawęża. Dodać przy tym należy, iż nie istnieją żadne racjonalne powody, dla których tak daleko idące ograniczenia w omawianej tu kwestii miałyby obowiązywać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna wniesiona przez A. Sp. z o.o. nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Przede wszystkim brak jest w niej wyodrębnionej części w postaci uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie jednocześnie podjął próbę "usprawiedliwienia" przytoczonej podstawy kasacyjnej. Przedstawiona argumentacja jest jednak niezwykle lakoniczna. Niewątpliwie taki sposób zredagowania skargi kasacyjnej stanowi jej istotną wadę, nie mniej jednak nie wyklucza możliwości jej merytorycznej oceny. W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenia art. 2 pkt 37aa, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 3 i art. 120 ust. 1 pkt 2 P.f. i § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. Przystępując do ich oceny należy zauważyć, że stosownie do art. 65 ust. 1 P.f. obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Z kolei w myśl art. 68 ust. 1 P.f obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych z zastrzeżeniem wymienionych w tym przepisie wyjątków. Ustawodawca dopuścił także prowadzenie przez apteki ogólnodostępne i punkty apteczne wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza (art. 68 ust. 3 P.f.). Definicja legalna pojęcia "sprzedaż wysyłkowa produktów leczniczych" została wyrażona w art. 2 pkt 37aa) P.f. stanowiącym, że jest to umowa sprzedaży produktów leczniczych zawierana z pacjentem bez jednoczesnej obecności obu stron, przy wykorzystywaniu środków porozumiewania się na odległość, w szczególności drukowanego lub elektronicznego formularza zamówienia niezaadresowanego lub zaadresowanego, listu seryjnego w postaci drukowanej lub elektronicznej, reklamy prasowej z wydrukowanym formularzem zamówienia, reklamy w postaci elektronicznej, katalogu, telefonu, telefaksu, radia, telewizji, automatycznego urządzenia wywołującego, wizjofonu, wideotekstu, poczty elektronicznej lub innych środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2017 r. poz. 1219). Z zestawienia treści art. 68 ust. 3 P.f. z treścią art. 2 pkt 37aa) P.f. wynika, że sprzedażą wysyłkową produktów leczniczych jest umowa sprzedaży tych produktów zawierana pomiędzy apteką ogólnodostępną lub punktem aptecznym a pacjentem bez jednoczesnego udziału obu stron przy wykorzystaniu środków porozumiewania się na odległość. To z kolei oznacza, że ustawodawca dopuszczając prowadzenie przez apteki ogólnodostępne i punkty apteczne wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza wykluczył możliwość pośrednictwa w zawieraniu umów, o których mowa w art. 2 pkt 37aa) P.f. Ze stanu faktycznego ustalonego w sprawie, którego skarżąca nie zakwestionowała, wynika bezspornie, że prowadzona była sprzedaż wysyłkowa produktów leczniczych z wykorzystaniem strony internetowej pośrednika – [...]. Z tego powodu właściwy organ wydał decyzję na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2 P.f. Powołany przepis stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 3 i art. 120 ust 1 pkt 2 P.f. ani przez ich błędną wykładnię ani poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca prowadziła sprzedaż wysyłkową produktów leczniczych z udziałem pośrednika, a więc z naruszeniem przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne, a to oznacza, że zaistniała przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2 P.f. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 2 pkt 37aa) P.f. i § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. przez "ewidentne zawężenie" w przepisie wykonawczym "wyspecyfikowanych" w definicji ustawowej "technicznych sposobów dokonania" sprzedaży wysyłkowej. Powołany akt wykonawczy do Prawa farmaceutycznego został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 68 ust. 3a P.f. Przepis ten, w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie stanowił, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, warunki wysyłkowej sprzedaży produktów leczniczych wydawanych bez przepisu lekarza oraz sposób dostarczenia tych produktów do odbiorców, mając na względzie zapewnienie ich odpowiedniej jakości. W wykonaniu upoważnienia ustawowego prawodawca w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. postanowił, że podstawą wydania produktu leczniczego z apteki ogólnodostępnej lub punktu aptecznego w ramach wysyłkowej sprzedaży produktu jest zamówienie złożone: w miejscu prowadzenia placówki (pkt 1), telefonicznie (pkt 2), faksem (pkt 3), za pomocą poczty elektronicznej (pkt 4) lub za pomocą formularza umieszczonego na stronie placówki (pkt 5). Z kolei w przytaczanym już art. 2 pkt 37aa) P.f. ustawodawca definiując pojęcie sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych przyjął, że jest to umowa sprzedaży tych produktów zawierana bez obecności obu stron przy wykorzystaniu środków porozumiewania się na odległość, wskazując przykładowo ("w szczególności") rodzaje środków porozumiewania się na odległość. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustanowiona w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. zasada, że podstawą wydania produktu leczniczego z apteki lub punktu aptecznego w ramach wysyłkowej sprzedaży jest zamówienie, nie narusza regulacji ustawowych. Wymieniony w poszczególnych jednostkach redakcyjnych tego przepisu zamknięty katalog określa sposoby składania zamówienia, a nie środki porozumiewania się na odległość. Należy dodać, że zagadnienie sprzedaży wysyłkowej produktów leczniczych za pośrednictwem [...], było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1269/16. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, mając na uwadze, że powołane orzeczenie zostało wydane w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym oraz identycznym stanie prawnym, a także podzielając w pełni stanowisko wyrażone w jego uzasadnieniu, uznał za celowe odwołanie się do przedstawionej w nim argumentacji. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.