II SA/Op 227/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 2 listopada 2015 r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie – działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, przyznał J. M. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na T. R., w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. Kierowana do strony przesyłka pocztowa zawierająca ww. decyzję została zwrócona do organu w dniu 24 listopada 2015 r., jako niepodjęta w terminie. Odwołanie od tej decyzji, datowane na dzień 7 grudnia 2015 r., zostało złożone osobiście przez J. M. w tym samym dniu w siedzibie Urzędu Miejskiego w Nysie, co wynika z prezentaty umieszczonej na odwołaniu. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - zwanej dalej K.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Kolegium podało, że decyzja z dnia 2 listopada 2015 r., nr [...], została doręczona J. M. w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Powołując się na art. 44 § 4 K.p.a. organ wywiódł, że decyzja ta została doręczona stronie w dniu 18 listopada 2015 r., tj. z upływem ostatniego dnia czternastodniowego terminu, przez który była przechowywana w placówce pocztowej. Wyjaśnił, że na skutek niemożności doręczenia decyzji stronie w miejscu jej zamieszkania i braku osoby, która podjęłaby się jej doręczenia stronie, została w dniu 4 listopada 2015 r. na okres czternastu dni złożona w placówce pocztowej, a informacja w tej sprawie została pozostawiona w oddawczej skrzynce pocztowej. W dniu 12 listopada 2015 r. pozostawiono ponowne zawiadomienie o możliwości odbioru decyzji. Ponieważ strona nie odebrała decyzji, została ona w dniu 24 listopada 2015 r. zwrócona do OPS w Nysie. Stąd czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, doręczonej w dniu 18 listopada 2015 r., upłynął w dniu 2 grudnia 2015 r. Odwołanie od decyzji z dnia 2 listopada 2015 r. złożone w dniu 7 grudnia 2015 r., zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Organ również podniósł, że w decyzji zawarto prawidłowe pouczenie o terminie, w jakim należy wnieść odwołanie, oraz że nie została wniesiona prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dlatego należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania - art. 134 K.p.a. W skardze na powyższe postanowienie J. M. domagała się zmiany zaskarżonego postanowienia, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów procedury przez przyjęcie, że skarżąca przekroczyła termin do wniesienia środka odwoławczego. Uznała, iż organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 44 K.p.a. Stwierdziła, że sporna decyzja nie została wydana stronie przez placówkę pocztową, w której była obecna trzykrotnie, odbierając inne przesyłki. Zdaniem skarżącej, decyzja z dnia 2 listopada 2015 r. była tylko jeden raz awizowana. Ponieważ decyzja ta została przez pocztę zwrócona do organu w dniu 25 listopada 2015 r., zatem uznała, że złożone przez nią odwołanie w dniu 7 grudnia 2015 r. zostało wniesione z zachowaniem 14-dniowego terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Do skargi Kolegium załączyło odpis pisma Poczty Polskiej S.A.- Kierownika Działu Operacyjnego w Katowicach z dnia 5 kwietnia 2016 r. oraz odpis pisma J. M. z dnia 29 marca 2016 r. o naruszeniu tajemnicy korespondencji, adresowanego do Prokuratury Rejonowej w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż wskazanych w skardze okoliczności. Na wstępie rozważań należy zauważyć, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które jako ostateczne, kończące postępowanie, podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kompetencja sądu administracyjnego do kontroli tego rodzaju aktów wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, w tym kończące postępowanie. Po myśli art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle tego przepisu odnotować należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w zakresie zachowania terminu, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny, w tym ustalić w sposób jednoznaczny termin doręczenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla powyższych ustaleń, organ zobowiązany jest przeprowadzić, stosownie do art. 7 i 77 K.p.a., postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości decyzji, określonej w art. 16 § 1 K.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 533). Tylko w sytuacji, gdy w sposób jednoznaczny i bezsporny wykazane zostanie uchybienie terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy zobligowany jest do stwierdzenia tego uchybienia przez wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., bowiem takie postanowienie nie jest zależne od swobodnego uznania organu. Zatem organ nie może domniemywać daty doręczenia decyzji, ani daty wniesienia odwołania, gdyż okoliczności te powinny być w sposób niebudzący wątpliwości ustalone w postępowaniu wstępnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1020/07, LEX nr 497376; wyrok WSA w Opolu z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 141/14, LEX nr LEX nr 1471307). Ponadto, co również trzeba odnotować, wszelkie wątpliwości związane z kwestią ustalenia terminowości wniesienia odwołania należy tłumaczyć na korzyść strony i nie można też pominąć okoliczności, na jakie powołuje się skarżąca, podnosząc, iż zachowała termin (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 826/07, LEX 355325). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał jednoznacznych, a przez to prawidłowych ustaleń w zakresie doręczenia J. M. decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 listopada 2015 r. Kolegium wprawdzie przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w ww. zakresie, jednakże w sposób nierzetelny. Raz jeszcze podkreślić trzeba, iż zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-49 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy Kolegium podało, że decyzja z dnia 2 listopada 2015 r. została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 18 listopada 2015 r., w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 44 K.p.a. Przepis ten, kluczowy dla oceny terminowości wniesienia odwołania w rozpoznawanej sprawie, formułuje precyzyjnie przesłanki, pozwalające na zastosowanie fikcji doręczenia przez awizo. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a., poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 art. 44, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W świetle przywołanej wyżej regulacji, organ prowadzący postępowanie musi dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o przesyłce, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, jak też powinien posiadać informację, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Zatem, nie tylko dwukrotne awizowanie przesyłki jest wystarczające dla uznania, że doszło do skutecznego doręczenia pisma. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 § 1-3 K.p.a. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawidłowo organ przyjął, że decyzja z dnia 2 listopada 2015 r., nr [...] była dwukrotnie awizowana na adres miejsca zamieszkania skarżącej, tj. w dniu 4 i 12 listopada 2015 r., a następnie zwrócona organowi (nadawcy) w dniu 24 listopada 2015 r., jako niepodjęta w terminie. Okoliczności te wynikają z adnotacji i pieczęci zamieszczonych na kopercie załączonej do decyzji z dnia 2 listopada 2015 r,. znajdującej się w aktach administracyjnych. Zatem zarzut skarżącej o awizowaniu przesyłki tylko jeden raz nie zasługuje na uwzględnienie. Niemniej, istotna jest w tej sprawie informacja doręczyciela o tym, w jaki sposób powiadomił skarżącą (adresata) o miejscu odbioru tej przesyłki. Na dokumencie "potwierdzenie odbioru" dołączonym do koperty zawierającej ww. decyzję doręczyciel - przy pierwszym awizowaniu - zawarł adnotację, że umieścił zawiadomienie o przesyłce "na drzwiach adresata". Przy powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki brak jest informacji o miejscu doręczenia awiza. Natomiast Kolegium przyjęło, że "informacja w tej sprawie została pozostawiona w oddawczej skrzynce pocztowej" - str. 2 uzasadnienia postanowienia. Sąd zauważa, że w piśmie Poczty Polskiej S.A. z dnia 18 lutego 2016 r., znajdującym się w aktach administracyjnych, zawarto wyjaśnienie, że zawiadomienie doręczono za pośrednictwem skrzynki oddawczej. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż mimo tego, że przesyłka była pozostawiona w placówce pocztowej przez okres ponad 14 dni i była dwukrotnie awizowana, to jednak nie dochowano wymogu określonego w treści art. 44 § 2 K.p.a., w zakresie formy zawiadomienia o przesyłce. Przepis art. 44 § 2 K.p.a. ustanawia, wiążącą doręczającego, kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie, co oznacza, że podmiot doręczający powinien umieścić zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, a gdy umieszczenie zawiadomienia w ten sposób nie jest możliwe, to w drzwiach mieszkania adresata, albo w drzwiach pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe (pracuje), lub w miejscu widocznym na tej nieruchomości, np. na bramie (por. A. Wróbel (w:), M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX nr 149246). Trzeba zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z adnotacją doręczyciela, awizo (pierwsze) zostało pozostawione w drzwiach adresata, zatem zgodnie z normatywną sekwencją miejsc pozostawiania awizo, powinien był informację pozostawić w skrzynce oddawczej. W drzwiach mieszkania adresata tylko wówczas, gdy brak było skrzynki oddawczej (pocztowej). Jeśli nie stwierdzono braku skrzynki, a pozostawiono awizo w drzwiach mieszkania strony, to tym samym nastąpiło odstąpienie od szczegółowych regulacji art. 44 § 2 K.p.a. Brak jednoznacznego wyjaśnienia i ustalenia spełnienia warunków doręczenia zastępczego z art. 44 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Z dokumentu potwierdzenia "odbioru przesyłki" ani innego znajdującego się w akt sprawy nie wynika żadne uzasadnienie dla okoliczności pozostawienia zawiadomienia w ww. wskazanym miejscu, a nie w oddawczej skrzynce pocztowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie identyfikuje się ze stanowiskiem NSA zawartym w postanowieniu NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OZ 934/14, LEX nr 1530888, że "Jako zasadnicze miejsce umieszczenia zawiadomienia (art. 44 § 2 k.p.a.) wskazuje się oddawczą skrzynkę pocztową. Inne miejsca, w których dozwolone jest umieszczenie zawiadomienia, mają charakter wtórny - mogą być wykorzystane, gdy nie jest możliwe umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej". Ponadto, zestawienie dokumentów: "odbioru przesyłki" i pisma Poczty Polskiej S.A. nie pozwalają - zdaniem Sądu - przyjąć, bez jednoznacznego wyjaśnienia w sprawie, że doszło do prawidłowego doręczenia skarżącej decyzji z dnia 2 listopada 2015 r, z zachowaniem trybu wynikającego z art. 44 § 2 K.p.a. Przyjęcie domniemania doręczenia przesyłki może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy spełnione są wszystkie przesłanki wymienione w kolejnych paragrafach art. 44 K.p.a., przy czym poszczególne czynności doręczenia muszą być wykonane z należytą starannością i w kolejności przewidzianej w tym przepisie. Zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Nie można również uznać stanowiska skarżącej, że w tej sprawie wniosła odwołanie w terminie 14-dniowym, który rozpoczął się dla niej od daty zwrotu przesyłki organowi. Jak wskazano na wstępie, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, ale adresatem terminu do złożenia odwołania określonego w art. 129 § 2 K.p.a. jest strona, której doręczono decyzję. Reasumując, stwierdzić należy, iż w realiach rozpoznawanej sprawy brak jest usprawiedliwienia dla organu do przyjęcia skutecznego doręczenia zastępczego decyzji z dnia 2 listopada 2015 r., bowiem postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia nie odpowiadało zasadom wynikającym z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W ponowny postępowaniu, na podstawie całokształtu okoliczności sprawy organ oceni, czy spełnione zostały wszystkie warunki z art. 44 K.p.a. do przyjęcia, że doręczenie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło skutecznie trybie doręczenia zastępczego, uwzględniając w swoim stanowisku powyższe wskazania i oceny. W przypadku odmiennego ustalenia, organ powinien rozpoznać odwołanie skarżącej. W tym stanie rzeczy orzeczono, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.