I SA/Ke 436/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...]nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.na rzecz A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ("Kolegium", "organ") postanowieniem z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty O. z dnia [..] r. znak: [...] w sprawie nałożenia grzywny w kwocie 5.000zł. w celu przymuszenia wykonania decyzji Starosty O. z dnia [...] r. znak: [...], zmienionej decyzją Starosty O. z dnia [..] r. znak: [....] w sprawie obowiązku rekultywacji, w kierunku leśnym, na obszarze obejmującym część działki ewidencyjnej nr 14/17 /obręb 4, arkusz 2/, o powierzchni 0,0590 ha, położonej w O. Ś. przy ul. G.. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Starosta O. działając w oparciu o przepis art. 119 § 1 i art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599) dalej "u.p.e.a" nałożył na A. G. grzywnę w kwocie 5.000 zł. w celu przymuszenia wykonania opisanej wyżej decyzji Starosty O. z dnia 30 listopada 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia Starosta O. wskazał, iż na mocy ostatecznej decyzji Starosty O. A. i G. małżonkowie G. są zobowiązani do wykonania obowiązku rekultywacji w kierunku leśnym, który to obowiązek nie został wykonany, pomimo odebrania upomnienia wzywającego do jego wykonania. Dokonując na podstawie art. 138 K.p.a. prawnej i merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Kolegium ustaliło, że Starosta O. wystawił w dniu 11 maja 2016 r. wobec zobowiązanego A. G. tytuł wykonawczy nr GN.1/2016. Jako treść obowiązku wskazał wykonanie obowiązku rekultywacji, w kierunku leśnym, na obszarze obejmującym część działki ewidencyjnej nr 14/17 /obręb 4, arkusz 2/, o powierzchni 0,0590 ha, położonej w O. Ś.przy ul. G., w wyznaczonym terminie 31 grudnia 2014 r., a jako podstawę prawną obowiązku ostateczną decyzję Starosty O. z dnia [...] r. znak: [...], zmienioną ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...]. znak: [..]. Postanowieniem datowanym również na dzień [...] r. znak: [...], działając w oparciu o przepis art. 119 § 1 i art. 122 § 2 u.p.e.a., Starosta O. nałożył na A. G. grzywnę w kwocie 5.000 zł. w celu przymuszenia wykonania decyzji w sprawie obowiązku rekultywacji, w kierunku leśnym. Kolegium przywołało treść z art. 119 oraz art. 122 § 1 u.p.e.a. podnosząc, że na mocy § 3 art. 122 zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zdaniem Kolegium argument zobowiązanego, że obowiązek rekultywacji nałożony przez Starostę O. został wykonany nie może podważyć zaskarżonego postanowienia nakładającego grzywnę. Twierdzenie o wykonaniu obowiązku mogłoby być podnoszone jako podstawa zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W świetle bowiem art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Z art. 122 § 3 u.p.e.a zgłoszenie zarzutów jest odrębną czynnością od wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Są to dwie odrębne instytucje prawne. Skutkiem uznania zarzutu wykonania obowiązku jest umorzenie postępowania egzekucyjnego. Natomiast skutku takiego nie wywołuje zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W tym bowiem wypadku organ nie bada merytorycznie sprawy, ale jedynie zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1822/10) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 780/10), Kolegium wskazało, że prawidłowość nałożenia grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją. Nie wniesienie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego mu tytułu wykonawczego, pozbawia go możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Podnoszony przez stronę fakt wykonania obowiązku, mógł być kwestionowany w drodze zgłoszenia zarzutów. Zobowiązany o takiej możliwości został zaś poinformowany w doręczonym mu tytule wykonawczym. Okoliczność wykonania obowiązku rekultywacji nie może skutkować uchyleniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Samo zaś postanowienie zostało wydane w zgodzie z obowiązującymi przepisami u.p.e.a. Grzywna została nałożona w celu wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznych decyzji Starosty O., jej wysokość nie przekracza dopuszczalnej wysokości określonej przepisem art. 121 u.p.e.a. Samo zaś postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie wymagane przez art. 122 § 2 tej ustawy elementy. W ocenie Kolegium nie może odnieść skutku zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 K.p.a. Przepis art. 18 u.p.e.a. wyraża zasadę jedynie pomocniczego stosowania przepisów K.p.a., które należy stosować odpowiednio. Z uwagi na specyfikę postępowania egzekucyjnego zasada czynnego udziału strony w postępowaniu ma ograniczone zastosowanie. Ponadto wymaga wykazania, że uchybienie to uniemożliwiło stronie wykonanie określonych czynności procesowych. Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie zobowiązanego, że podnoszone uchybienie uniemożliwiło mu złożenie wniosków dowodowych zmierzających do wykazania, że doszło do rekultywacji. Termin wykonania obowiązku został wyznaczony na dzień 31 grudnia 2014 r. i zobowiązany mógł przedłożyć Staroście O. dowody świadczące o wykonaniu obowiązku, zwłaszcza, iż było obowiązkiem strony. Na powyższe postanowienie A. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia II i I instancji w całości. Zarzucił naruszenie: 1. art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a poprzez przyjęcie, iż grzywna nałożona na skarżącego w celu przymuszenia jest nałożona w sposób zasadny, pomimo iż skarżący wykonał obowiązek wynikający z decyzji Starosty O., a tym samym podniesiony zarzut wykonania obowiązku jest skuteczny; 2. art. 2 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, iż skarżący nie wykonał rekultywacji, a tym samym działań zmierzających do przywrócenia nieruchomości wartości użytkowej, pomimo, iż za grunty leśne uważa się grunty związane z gospodarką leśną, zajęte pod wykorzystane dla potrzeb gospodarki leśnej parkingi leśne, a takowy parking leśny został przez skarżącego wykonany, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o przywróceniu nieruchomości wartości użytkowej, a wskazane naruszenie ma wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając zarzuty podniósł, że decyzja Starosty O. z 22 sierpnia 2009 r. w swej treści przewiduje jedynie wykonanie rekultywacji, nie wskazuje natomiast sposobu jej wykonania. Sposób wykonania rekultywacji leży w gestii skarżącego i urządzenie na gruncie parkingu leśnego jest jednym ze sposobów wykonania rekultywacji. W chwili obecnej na gruncie skarżącego istnieje taka infrastruktura. W zakresie urządzenia parkingu leśnego skarżący przeprowadził wszelkie prace wymagane prawem w tym zakresie, w szczególności została przygotowana odpowiednia dokumentacja techniczna oraz zostały wdrożone prace na gruncie. W celu dostosowania parkingu do celów leśnych skarżący poniósł znaczne koszty finansowe oraz rzeczowe. Skarżący przedstawił definicję parkingu leśnego stosownie do zarządzenia nr 64 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wprowadzenia programu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe pt. "Aktywne udostępnianie lasu na lata 2013- 2014" oraz zasad jego realizacji jako wspólnego przedsięwzięcia jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych w zakresie wytwarzania infrastruktury technicznej niezbędnej do prowadzenia gospodarki leśnej (BI.LP.2013.9.6) wskazując, że jest to ogólnodostępny powierzchniowy obiekt rekreacyjno-wypoczynkowy dostępny z drogi publicznej, gdzie poza stanowiskami postojowymi w tym i dla osób niepełnosprawnych, znajdują się urządzenia obsługi ruchu turystycznego np.: ławy, stoły, wiaty, tablice informacyjno-edukacyjne, ścieżki zdrowia z urządzeniami siłowymi itd. Parking leśny posiada regulamin udostępniania obiektu. Infrastruktura taka istnieje w chwili obecnej na nieruchomości skarżącego. Podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie obowiązku. W związku z tym zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji w postaci wykonania obowiązku winien skutkować uchyleniem nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia, gdyż obowiązek został wykonany przed nałożeniem grzywny. Grzywna jako bezprzedmiotowa winna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016.1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane przez organ egzekucyjny. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania wykonania czynności, w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest zatem środkiem egzekucyjnym stosowanym w administracyjnej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Stosuje się ją jako środek służący zmuszeniu zobowiązanego do dokonania czynności przez spowodowanie dolegliwości finansowej, jest rodzajem nacisku w celu zmuszenia zobowiązanego do określonego zachowania. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. O ile samo wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, co wynika wprost z brzmienia przepisu art. 119 u.p.e.a i użytego sformułowania "grzywnę (...) nakłada się", to przepis regulujący wysokość grzywny w określonych sytuacjach - art. 121 u.p.e.a. - nazywany także przepisem "wymiarowym", ma charakter uznaniowy. Zawarte w nim regulacje nie określają dolnej granicy grzywny. Określenie przez ustawodawcę tylko górnej granicy grzywien w celu przymuszenia oznacza, że ustalenie wysokości grzywny następuje w ramach przyznanego organowi w tym względzie uznania administracyjnego. Dolna wysokość grzywny zależy więc każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze powinien zawsze mieć na uwadze, aby ten środek przymusu spełnił w danej sytuacji swoją rolę. W wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 43/07 (lex nr 437519), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny winien kierować się przede wszystkim efektywnością egzekucji, a ponadto winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego oraz górną granicę wymierzanej grzywny, zaś w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu." Podobnie w wyroku z 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 311/06 (lex nr 240445) Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że: "Ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje uznanie administracyjne każdorazowo uzasadnić." Poglądy wyrażone w przywołanych wyrokach sąd podziela. Podkreślić należy, że istotą zastosowanego środka jest zapewnienie efektywności egzekucji przy jednoczesnym zachowaniu zasady, by środek ten był najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to także z przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny prowadzący bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wymierzając grzywnę organ winien zatem w uzasadnieniu postanowienia przytoczyć ustalenia faktyczne dla których wymierzył grzywnę w takiej a nie innej wysokości kierując się z jednej strony zasadą skuteczności i celowości z drugiej uwzględniając sytuację materialną zobowiązanego. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że postanowienie Kolegium jak i organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia dla wysokości nałożonej grzywny – 5.000 zł. Nie jest uzasadnieniem spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a lakoniczne wskazanie w przez Kolegium, że grzywna nie przekracza dopuszczalnej wysokości określonej w art. 121 u.p.e.a. Jak wskazano wyżej, skoro dolna granica grzywny nie jest ustawowo określona, organ nakładając grzywnę w celu przymuszenia winien w uzasadnieniu decyzji przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem jej w określonej w postanowieniu wysokości. Decyzja uznaniowa w zakresie wymiaru winna być szczególnie starannie uzasadniona, tak by adresat, a nadto sąd dokonujący kontroli legalności aktu, miał możliwość zweryfikowania nie tylko warunków formalnych zastosowania środka przymusu ale także, czy nie miała miejsce dowolność działania w ustaleniu jego wysokości. Zdaniem Sądu, który nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi, zaskarżane postanowienie narusza przepis art. 107 § 3 w zw. z art. 18 k.p.a. w zw. z art. 121 u.p.e.a. Brak w uzasadnieniu postanowienia odniesienia się do wysokości nałożonej grzywny stanowi naruszenie wskazanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy p.p.s.a., Nie jest uzasadniony podniesiony przez skarżącego zarzut, iż brak było podstaw do nałożenia grzywny bowiem zrealizował nałożony decyzją Starosty O. z 30 listopada 2009 r., zmieniony decyzją tego organu z 22 sierpnia 2014 r., obowiązek rekultywacji gruntu. Sąd podziela w tym zakresie w całości stanowisko i argumentację Kolegium, że okoliczność wykonania obowiązku nie może być skutecznie podnoszona w postępowaniu o nałożenie grzywny. Trybem właściwym dla wzruszenia tytułu wykonawczego jest tryb zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 122 § 1 u.p.e.a. stanowi, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie do brzmienia art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłaszania zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Ustawodawca rozgraniczył zatem możliwość kwestionowania egzekwowanego obowiązku od kwestionowania zaistnienia przesłanki nałożenia grzywny. Nie jest uprawniony pogląd o możliwości dublowania dwóch odrębnych trybów zaskarżania aktów – podważania istnienia obowiązku w trybie zarzutów, które mogą być wnoszone w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego oraz w drodze zażalenia od postanowienia o nałożeniu grzywny. W tym bowiem wypadku organ nie bada merytorycznie sprawy, ale jedynie zasadność zastosowania środka egzekucyjnego. W postanowieniu o nałożeniu grzywny strona może podnosić jedynie te zarzuty, które dotyczą obowiązku, ale których strona nie mogła podnosić w innym postępowaniu. Wskazany w skardze przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. regulujący instytucję zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie był i nie mógł być stosowany przez organ w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny, zatem nie mógł zostać przez organ naruszony. Podnoszone w skardze naruszenie przepisów prawa materialnego art. 2 ust. 2, art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o lasach nie może być przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu jest zasadność nałożenia grzywny wobec niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Na marginesie należy wyjaśnić, że stosownie do unormowania art. 125 oraz art. 126 u.p.e.a grzywny nałożone i nie uiszczone lub nie ściągnięte podlegają umorzeniu przypadku wykonania obowiązku, zaś grzywny uiszczone na wniosek zobowiązanego który wykonał obowiązek mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Rozpoznając ponownie sprawę organy nakładając grzywnę w celu przymuszenia uwzględnią wskazania przedstawione przez Sąd, przedstawiając w uzasadnieniu postanowienia ustalenia i rozważania w zakresie wymiaru grzywny. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 ustawy p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do dyspozycji art. 200 i art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.