II OSK 2906/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2272/15 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. sezonowy pawilon handlowy oraz sezonowe toalety publiczne wraz z instalacjami zewnętrznymi na dz. nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa – Starosta Pucki. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wskazał organ odwoławczy, Skarb Państwa – Starosta Pucki swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. wywodził z faktu bycia właścicielem działki nr ew. [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...]. Jednocześnie z księgi tej wynika, że na ww. nieruchomości zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz M. K. Ponieważ w sprawie wydania użytkownikowi wieczystemu pozwolenia na budowę, nie ma interesu prawnego właściciel nieruchomości, który oddał ją w drodze umowy cywilnoprawnej w użytkowanie wieczyste, to Skarb Państwa – Starosta Pucki nie jest stroną postępowania w sprawie i nie mógł skutecznie złożyć środka odwoławczego od tej decyzji. Bez znaczenia dla sprawy pozostawało natomiast toczące się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie postępowanie w sprawie uzgodnienia treści ww. księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ma ono na celu wykreślenie M. K. jako użytkownika wieczystego działki nr ew. [...] oraz wpisanie jako wyłącznych użytkowników wieczystych R. N. w udziale wynoszącym łącznie 3/4 oraz S. N. w udziale wynoszącym łącznie 1/4. Tym samym nadal będzie ustanowione na przedmiotowej działce prawo użytkowania wieczystego. Skargę na powyższą decyzję złożył R. N. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 127, art. 105 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Skarżący w uzasadnieniu skargi zakwestionował tezę, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wyłącza udział właściciela w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz podważył postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r., w którym odmówiono zawieszenia postępowania, błędnie przyjmując, iż kwestia kto jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy zamierzenie budowlane, nie jest kwestią prejudycjalną dla postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. K. K., będąca inwestorem wniosła o oddalenie skargi. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ustali, iż osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Tym samym zakres niniejszej sprawy sprowadzał się do ustalenia, czy Skarb Państwa – Starosta Pucki, jako właściciel działki nr ew. [...], ma przymiot strony w niniejszej sprawie. Przywołując przepisy art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 233 K.c. Sąd podkreślił, że w sytuacji kiedy kto inny jest właścicielem nieruchomości, a kto inny posiada prawo do dysponowania nieruchomością np. z tytułu użytkowania wieczystego, to stroną tego postępowania będzie użytkownik wieczysty, a nie właściciel nieruchomości. W decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda Pomorski określił, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości: dz. nr [...] (służebność dojazdu) i [...] (służebność) obr. [...]. Właścicielem działek nr [...] tak, jak i działki inwestycyjnej jest Skarb Państwa – Starosta Pucki natomiast użytkownikami wieczystymi działki nr [...] jest R. N. i S. N. Z faktu bycia właścicielem działek leżących w obszarze oddziaływania obiektu Skarb Państwa – Starosta Pucki nie może jednak wywodzić swego interesu prawnego do kwestionowania wyżej wymienionego pozwolenia na budowę skoro w drodze umowy cywilnoprawnej oddał te grunty w użytkowanie wieczyste. Bez znaczenia zdaniem Sądu pozostawało natomiast toczące się przed Sądem Rejonowym w Wejherowie postępowanie w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Brak jest również podstaw do uznania, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. Wszystkie ustalenia organ szczegółowo zawarł w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Ze wskazanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. N., zaskarżając go w całości, zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez faktyczne nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu wskazanego w punkcie numer 2 skargi skarżącego (zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie; 2. art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez jednozdaniowe ustosunkowanie się przez Sąd pierwszej do zarzutów wskazanych w punktach numer 3 i 4 skargi skarżącego (zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a., zarzut naruszenia art. 80. K.p.a.), co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie oceny czy organ drugiej instancji dokonał naruszenia zarzucanych mu w skardze naruszeń prawa; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w całości w sytuacji, gdy: a. organy administracji publicznej nie przeprowadziły postępowania dowodowego celem ustalenia, czy inwestorowi faktycznie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy właściciel nieruchomości (Skarb Państwa) podważa istnienie po stronie inwestora prawa do nieruchomości stanowiącej przedmiot inwestycji z uwagi na to, że kwestionuje przysługiwanie osobie wpisanej do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, z którą inwestor ma zawarty stosunek obligacyjny oraz wszczął postępowanie sądowe zmierzające do deklaratywnego ustalenia, że osobie wpisanej do księgi wieczystej nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oraz do wykreślenia tej osoby z księgi wieczystej, b. organy administracji publicznej nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego celem ustalenia faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji, pomijając chociażby to, że faktyczny i bezpośredni dostęp do działki nr [...] jest realizowany przez należącą do Skarbu Państwa działkę nr [...]; co skutkowało błędnym uznaniem, że uprawnienie inwestora do dysponowania nieruchomością wynika z posiadanego prawa obligacyjnego ustanowionego z tą osobą, a właścicielowi - Skarbowi Państwa - nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem wniesionej przez skarżącego skargi w całości; 4. naruszenie prawa materialnego, tj. "art. 28 § 2" Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że właściciel nieruchomości (Skarb Państwa) nie może być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli nieruchomość stanowiąca jego własność została oddana w użytkowanie wieczyste, w sytuacji gdy właściciel: a. kwestionuje fakt przysługiwania osobie wpisanej do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego, a przez to kwestionuje również prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, b. podjął czynności zmierzające do wykreślenia osoby z którą inwestor ma zawartą umowę z treści księgi wieczystej, c. nie jest związany z inwestorem żadnym węzłem obligacyjnym, d. pozostaje właścicielem nieruchomości pozostających w granicach oddziaływania inwestycji, co skutkowało błędnym niezastosowaniem powyższego przepisu i odmówieniem uznania Skarbu Państwa - Starosty Puckiego jako strony postępowania i w konsekwencji oddaleniem wniesionej przez skarżącego skargi w całości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyrok w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi, a także orzeczenie o zwrocie skarżącemu od organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniosła o jej oddalenie. Stanowisko zawarte w ww. odpowiedzi na skargę kasacyjną poparła M. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przed odniesieniem się do zarzutów kasacji koniecznym w niniejszej sprawie jest wskazanie z jakich względów skarżącemu R. N. należało przypisać przymiot strony niniejszego postępowania. Z analizy księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] wynika, że została ona założona w konsekwencji zawarcia przez współużytkowników wieczystych R. N. i M. K. w dniu 10 marca 2014 r. umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego o zniesieniu współużytkowania wieczystego nieruchomości i współwłasności budynków. Działka nr [...] została przeniesiona do księgi wieczystej nr [...] z księgi o numerze [...]. Zawarcie powyższej umowy poprzedzone było wyrokiem Sądu Rejonowego w Wejherowie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I C [...] o uzgodnieniu treści księgi wieczystej o numerze [...]. Wniesiona od tego wyroku apelacja została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt III Ca [...], zaś złożoną skargę kasacyjną wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt IV CSK [...] oddalono. W myśl wskazanego wyżej wyroku z księgi wieczystej o numerze [...] wykreślono dotychczasowych współużytkowników wieczystych R. N. i M. K., zaś wpisano R. N. do udziału wynoszącego ¾ i S. N. do udziału wynoszącego ¼. Istotnym jest też to, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Sąd Rejonowy w Wejherowie sygn. akt I C [...] udzielił zabezpieczenia roszczenia Skarbu Państwa – Starosty Puckiego w ten sposób, że nakazał wpisanie w księdze wieczystej nr [...] ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu z powództwa Skarbu Państwa – Starosty Puckiego przeciwko R. N., S. N. i M. K. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym została wyłączona rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotecznych, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.), a treść księgi wieczystej nie rozstrzygała już niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (art. 5 tej ustawy). W tej sytuacji trafnym było przyjęcie, że skarżącemu przysługiwał interes prawny w skarżeniu decyzji organu odwoławczego, chociaż wskazane wyżej okoliczności nie przesądzały o zasadności złożonej skargi. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić należało, że jedyną okolicznością ocenianą w niniejszej sprawie była kwestia ustalenia, czy Skarb Państwa – Starosta Pucki mógł być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i czy skutecznie mógł wnieść odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. Podstawę prawną kontrolowanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. stanowił art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i to ten przepis wyznaczył zakres rozpoznania sprawy. Wskazując na powyższe, kluczową stała się odpowiedź na pytanie, czy stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest wyłącznie użytkownik wieczysty (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, którym na dzień wydania kontrolowanej decyzji w myśl wskazanego wyżej wyroku Sądu Okręgowego był niewątpliwie skarżący, czy jest nim również właściciel takiej nieruchomości, niejako obok użytkownika wieczystego. Odpowiadając na tak postanowione pytanie zauważyć przede wszystkim trzeba, że zgodnie z art. 233 K.c.: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób; w tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać". Uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu oraz rozporządzania prawem użytkowania wieczystego jest skuteczne również względem właściciela gruntu. Treść tego przepisu wykazuje podobieństwo do art. 140 K.c., który normuje uprawnienia właściciela, jakkolwiek nie są to prawa tożsame. Judykatura, wypełniając luki w przepisach normujących użytkowanie wieczyste, stosuje per analogiam przepisy dotyczące własności, zakres bowiem uprawnień użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu jest znacznie szerszy od korzystania z cudzego gruntu przez uprawnionego na podstawie innego prawa rzeczowego, poza prawem własności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt III CZP 101/16, OSNC z 2017 r., nr 11., poz. 123 wraz powołanym tam orzecznictwem). Zbliżone do własności długoletnie prawo użytkowania wieczystego wyłącza jednak prawa właściciela gruntu i dopóki użytkownikowi wieczystemu służą uprawnienia z umowy tworzącej to prawo, dopóty wyłączone są kompetencje właściciela gruntu do wykonywania tych uprawnień. Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) nie ma więc własnego interesu prawnego w wyniku prowadzonego postępowania, wyprowadzonego ze swoich uprawnień właścicielskich. Użytkownik wieczysty w granicach określonych w art. 233 K.c., może korzystać z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste i rozporządzać swoim prawem z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela gruntu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 857/05 i z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 237/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie ma miejsca na jednoczesne występowanie w charakterze strony właściciela i użytkownika wieczystego tej samej nieruchomości. Z tych też przyczyn stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące konieczność umorzenia postępowania odwoławczego było zasadne. W konsekwencji tego jako niezasadny należało ocenić postanowiony w kasacji zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zarzut 4). Odnośnie zarzutu naruszenia art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 P.u.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (zarzut 1) stwierdzić trzeba, że badanie komu rzeczywiście przysługiwało i w jakim udziale prawo użytkowania wieczystego nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania nie miało znaczenia, skoro odwołania nie wniósł żaden z nich, ale właściciel nieruchomości. Podobnie na obecnym etapie postępowania, z uwagi na treść decyzji kontrolowanej, nie było badane, czy inwestorowi przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to z kolei czyniło bezskutecznym zarzut naruszenia art. 151 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 3) oraz art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 P.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zarzut 2). Odnośnie tego ostatniego zarzutu stwierdzić również należało, że ustalony w sprawie obszar oddziaływania nieruchomości nie został podważony, zaś wiązanie go z drogą znajdującą się przy działce zainwestowanej pozostawało bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.