VII SA/Wa 2272/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi R N na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] , Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę sezonowego pawilonu handlowego oraz sezonowych toalet publicznych wraz z instalacjami zewnętrznymi na działce nr ew. [...], obr. [...][...] . Od powyższej decyzji odwołał się Skarb Państwa - Starosta [...] . Skarb Państwa - Starosta [...] swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...], wywodził z faktu bycia właścicielem działki nr ew. [...], co potwierdza Księga Wieczysta nr [...] , prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] , V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...]. Z treści tej księgi wynika jednocześnie, że na nieruchomości nr ew. [...] zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) dalej k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Starosty [...]umorzył postępowanie odwoławcze. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wskazał, Skarb Państwa - Starosta [...] nie jest stroną postępowania w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. ,nr [...], znak: [...] i tym samym nie mógł skutecznie złożyć środka odwoławczego od tej decyzji. Uprawnienia wynikające z tytułu prawnego do działki nr ew. [...] przysługują bowiem wyłącznie podmiotom, na których rzecz zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Podkreśla się, że korzystanie przez użytkownika wieczystego z nieruchomości gruntowej odbywa się z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela (tak Filipiak Teresa A. [w:] Kidyba Andrzej (red.), Dadańska Katarzyna A., Filipiak Teresa A., Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe. LEX, 2012; tak samo Gniewek E [w:] Gniewek E., Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001). Z kolei w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], wskazano, że użytkownikowi wieczystemu przysługują - podobnie jak właścicielowi - dwa podstawowe uprawnienia: uprawnienie do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania swoim prawem. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego granice treści prawa własności i użytkowania wieczystego wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego, ale między tymi prawami zachodzi ta istotna różnica, że granice prawa użytkowania wieczystego określa również umowa o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste. Umowa taka - z uwagi na bardzo szerokie, choć ograniczone w czasie uprawnienia użytkowania wieczystego - prowadzi do daleko idącego ograniczenia prawa właściciela nieruchomości, który na czas trwania umowy rezygnuje z atrybutów swego prawa własności. Także orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, że w sprawie wydania użytkownikowi wieczystemu pozwolenia na budowę, nie ma interesu prawnego właściciel nieruchomości, który oddał ją w drodze umowy cywilnoprawnej w użytkowanie wieczyste (tak NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 857/05). W wyroku tym wprost wskazano, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie ma miejsca na jednoczesne występowanie w charakterze strony w tym postępowaniu właściciela nieruchomości i inwestora, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu użytkowania wieczystego. W podobnym duchu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 237/10, wskazując, że zbliżone do własności długoletnie prawo wieczystego użytkowania wyłącza prawa właściciela gruntu i dopóki wieczystemu użytkownikowi służą uprawnienia z umowy tworzącej to prawo, dopóty wyłączone są kompetencje właściciela gruntu do wykonywania tych uprawnień. Zdaniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] , znak: [...] nie ma wpływu kwestia merytorycznej prawidłowości powyższego rozstrzygnięcia organu podstawowego ani celowości planowanej inwestycji. Tak samo, należy ocenić podnoszoną przez Starostę okoliczność toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Jak bowiem wynika z treści odwołania, postępowanie to ma na celu wykreślenie [...] jako użytkownika wieczystego działki nr ew. [...] oraz wpisanie jako wyłącznych użytkowników wieczystych [...] oraz [...] . Tym samym na działce nr ew. [...] nadal ustanowione będzie prawo użytkowania wieczystego, które to - zgodnie z przytoczonym wyżej orzecznictwem sądowo-administracyjnym - wyłącza prawo właściciela nieruchomości w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością, w szczególności na cele budowlane. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Skarb Państwa - Starosta [...]nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego, a zatem nie może wnieść prawnie skutecznego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania Skarbu Państwa - Starosty [...]od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] pozwolenia na budowę sezonowego pawilonu handlowego oraz sezonowych toalet publicznych wraz z instalacjami zewnętrznymi na działce nr ew. [...], obr. [...][...] wniósł [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 KPA w zw. z art. 127 oraz art. 105 KPA oraz art. 15 KPA polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego wskutek błędnego uznania, że wnoszącemu odwołanie Skarbowi Państwa od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę sezonowego pawilonu handlowego oraz sezonowych toalet publicznych wraz z instalacjami zewnętrznymi na działce nr ew. [...] , obr. [...][...] , nie przysługuje w niniejszym postępowaniu status strony, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, jako że w konsekwencji doprowadziło do uznania postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe, 2. naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 KPA poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego na czas trwania przeszkody jaką jest prejudycjalne postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym poprzez wykreślenie istniejącego wpisu osoby nieuprawnionej - [...]- jako użytkownika wieczystego nieruchomości, które to postępowanie zawisło przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygnaturą [...] a która to kwestia ma podstawowe znaczenie dla zakreślenia kręgu stron niniejszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania doprowadzając do odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego oraz w konsekwencji do jego umorzenia, 3. naruszenie art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA oraz art. 107 § 1 KPA poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stron niniejszego postępowania, a w konsekwencji nieustalenie obszaru oddziaływania obiektu, stanowiącego zamierzenie budowlane Inwestora, co miało istotny wpływ na wynik postępowania jako podstawa do odmowy przyznania Skarbowi Państwa przymiotu strony, pomimo że w obszarze oddziaływania obiektu znajdują się działki stanowiące własność Skarbu Państwa, 4. naruszenie przepisu art. 80 KPA i przekroczenie ram swobodnej oceny dowodów poprzez bezpodstawne uznanie istnienia tytułu prawnego Inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z pominięciem braku jakiegokolwiek tytułu prawnego wpisanego obecnie do księgi wieczystej użytkownika wieczystego i połączonego z nim węzłem obligacyjnym Inwestora w kontekście stanu zawisłości sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania jako że doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż Inwestor jest legitymowany do występowania w niniejszym postępowaniu jako wnioskodawcę. [...] wniósł także o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi związanych z toczącym się postępowaniem Sądem Rejonowym w [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej. W piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2016 r. [...] wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że okoliczność toczenia się postępowania w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nie jest zagadnieniem wstępnym, gdyż nie pozbawia ono inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] lipca 2015r. znak: [...] - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - umarzająca postępowanie odwoławcze. Organ administracyjny umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa jeżeli stwierdzi, że odwołanie wnosi osoba nie będąca stroną w postępowaniu. W przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten -przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo. Ponadto, w związku z tym, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, organ odwoławczy bada, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa – umorzyć postępowanie odwoławcze. W wyroku z dnia 6 listopada 2006r. o sygn. akt VII SA/Wa 575/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LexPolonica nr 419633 i Rzeczpospolita 2006/261 str. C2) wprost stwierdził, że organ orzekający, który nie uznał danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, rozpatrując środek odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Ponadto należy wskazać, że powyższe stanowisko zostało już wcześniej ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98 (publ. LexPolonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). Tak więc zakres przedmiotowy niniejszej sprawy de facto sprowadza się do ustalenia, czy Skarb Państwa - Starosta [...] , jako właściciel nieruchomości działki nr ew. [...], ma przymiot strony - w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] pozwolenia na budowę sezonowego pawilonu handlowego oraz sezonowych toalet publicznych wraz z instalacjami zewnętrznymi na działce nr ew. [...] , obr. [...][...] . Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny o którym mowa w tym przepisie ma swoje źródło najczęściej w przepisach prawa materialnego, czasami w przepisach prawa procesowego czy prawa ustrojowego. Jednak w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania wynika z prawa budowlanego i zostaje ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 w/w ustawy. Przepis ten stanowi, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W wyroku z dnia 21 marca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LexPolonica nr 1556772 i Gazeta Prawna 2007/161 str. A8) wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. W związku z powyższym, stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę są wyłącznie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości. Jak wynika bezspornie z akt przedmiotowej sprawy Skarb Państwa – Starosta [...] jest właścicielem działki nr ew. [...], co potwierdza Księga Wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] , z księgi tej wynika jednocześnie, że na nieruchomości nr ew. [...] zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz [...]. Podkreślić należy, że wieczysty użytkownik w granicach określonych w art. 233 kodeksu cywilnego, może korzystać z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste i rozporządzać swoim prawem z wyłączeniem innych osób, w tym również właściciela gruntu. Umowa o oddanie terenu w użytkowanie wieczyste powoduje ograniczenie prawa właściciela nieruchomości, który na czas jej trwania rezygnuje ze swych uprawnień. Dlatego też w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie może równocześnie występować właściciel nieruchomości i inwestor, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu użytkowania wieczystego. Sam ustawodawca przesądził o tym, że interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę ma przede wszystkim inwestor legitymujący się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem w sytuacji kiedy kto inny jest właścicielem nieruchomości, a kto inny posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane np. z tytułu użytkowania wieczystego, to stroną tego postępowania będzie użytkownik wieczysty, a nie właściciel nieruchomości (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2005 r. II OSK 857/05 a także wyrok NSA z dnia 20 lutego 2002 r. IV SA 2395/99). Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2015r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji sezonowy pawilon handlowy oraz sezonowe toalety publiczne wraz z instalacjami zewnętrznymi na dz. nr [...] obr. [...][...]określił obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – prawo budowlane. Ustalił, że obejmuje on nieruchomości: dz. nr [...] obr. [...][...] , dz. nr [...] obr. [...][...]– służebność dojazdu i dz. nr [...] obr. [...][...] – służebność służebność infrastruktury. Właścicielem działek [...] i [...] tak jak i działki inwestycyjnej jest Skarb Państwa – Starosta [...] natomiast użytkownikami wieczystymi dz. [...] i [...] jest [...] i [...]. Z faktu bycia właścicielem działek leżących w obszarze oddziaływania obiektu Skarb Państwa – Starosta [...]nie może wywodzić swego interesu prawnego do kwestionowania wyżej wymienionego pozwolenia na budowę skoro w drodze umowy cywilnoprawnej oddał te grunty w użytkowanie wieczyste. Bez znaczenia należy uznać podnoszoną przez odwołującego się okoliczność toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...]z rzeczywistym stanem prawnym. Brak jest również podstaw do uznania, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. Wszystkie ustalenia organ szczegółowo zawarł w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Wobec braku podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji, skargę jako bezzasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.