II GSK 339/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] "V." w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 755/1616 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "V." w R. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia [...] dnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] "V." w R. na rzecz Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R.120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 755/16, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] "V." w R. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu dotyczącego oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia: I Stowarzyszenie [...] "V." w R. (dalej: Stowarzyszenie) wnioskiem z dnia 17 czerwca 2016 r. zwróciło się do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. (dalej także: WUP, organ) o dofinansowanie projektu pn. "Rodzina zastępcza szansą na życie" złożonego w ramach konkursu nr [...] Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, w zakresie Osi Priorytetowej VIII, Działanie 8.4, Numer identyfikacyjny [...] (dalej: konkurs). WUP informacją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], poinformował Stowarzyszenie o odrzuceniu jego wniosku po dokonaniu jego oceny formalnej z uwagi na niespełnienie specyficznego kryterium dostępu, tj.: kryterium nr 3: "W przypadku gdy projekt zakłada wspieranie pieczy zastępczej, realizowane wsparcie będzie dostosowane do indywidualnych potrzeb rodziny". Organ wskazał, że we wniosku brak jest zapisów, że planowane do realizacji wsparcie będzie dostosowane do indywidualnych potrzeb rodziny. Od tego pisma Stowarzyszenie wniosło protest, w którym wskazało, że spełniło zapisy kryterium nr 3. Wyjaśniło, że w części V: "Sposób realizacji projektu oraz potencjał i doświadczenie wnioskodawcy i partnerów" użyto następujących sformułowań: 1) "Interwencja kryzysowa": "Odpowiednie wsparcie czy adekwatne do zaistniałej sytuacji, gdyż kryzys wymaga indywidualnego podejścia, to co dla jednego człowieka określa się kryzys to dla drugiego nim nie jest. Jest to "zaopiekowanie się osobą." 2) "Poradnictwo zawodowe": Praca z doradcą/czynią zawodowym/ą zostaną określone możliwości i predyspozycje uczestników/czek; przygotowanie CV, praca nad określeniem własnych możliwości na rynku w pracy w celu jej przyszłościowego podjęcia. WUP pismem z dnia [...] września 2016 r. poinformował Stowarzyszenie, że protest nie został uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalając skargę wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217; dalej: u.z.r.p.) w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a). WSA podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ, że specyficzne kryterium dostępu nr 3 jest spełnione, jeżeli z treści zapisów zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu jednoznacznie wynika, że wsparcie udzielone wszystkim rodzinom, które będą stanowić grupę docelową projektu będzie miało rzeczywiście charakter zindywidualizowany. Sąd I instancji zgodził się z organem, że wskazane przez Stowarzyszenie we wniosku o dofinansowanie projektu zadania dotyczą tylko pewnej ściśle określonej formy wsparcia. Nie stanowią zaś o niezbędnym dostosowaniu całości wsparcia do indywidualnych potrzeb poszczególnych rodzin objętych wsparciem w ramach projektu. W szczególności w treści wniosku o dofinansowanie projektu brak jest zapisów potwierdzających, że całość wsparcia będzie rzeczywiście dostosowana do indywidualnych potrzeb wszystkich rodzin, które będą stanowić grupę docelową projektu. Zdaniem WSA prawidłowe było stanowisko organu, że wniosek Stowarzyszenia nie spełniał kryterium formalnego, tj. specyficznego kryterium dostępu nr 3. Ocena projektu została dokonana prawidłowo na podstawie informacji i dokumentów przedłożonych przez Stowarzyszenie w ramach złożonego do oceny wniosku o dofinansowanie. W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw do uznania, że informacja WUP z dnia [...] września 2016 r. o nieuwzględnieniu protestu jest niezgodna z prawem. Sąd I instancji podkreślił także, że Stowarzyszenie, przystępując do konkursu winno znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Nadto, w wypadku wątpliwości, istnieje możliwość zwrócenia się o uzyskanie informacji i wyjaśnienia do organizatora konkursu. Podsumowując, Sąd I instancji nie dopatrzył się na żadnym etapie postępowania naruszenia procedury i zasad wskazanych w pkt 4.1.4 regulaminu konkursu i uznał, że z tych względów skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. II Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA w R. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 37 ust. 1 u.z.p.r. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że ocena wniosku o dofinansowanie została dokonana z naruszeniem zasad równości, przejrzystości, rzetelności o bezstronności; 2) specyficznego kryterium dostępu nr 3 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wniosek o dofinansowanie złożony przez Stowarzyszenie nie spełnia tego kryterium. Argumentację na poparcie zarzutów Stowarzyszenie przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku powołany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 u.z.p.r. poprzez jego niezastosowanie. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autorowi chodzi w istocie o błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że ocena wniosku o dofinansowanie została dokonana z naruszeniem zasad równości, przejrzystości, rzetelności o bezstronności. Według autora skargi kasacyjnej analiza wniosku o dofinansowanie, a w szczególności opisu poszczególnych zadań (1-6) prowadzi do konkluzji, że proponowane wsparcie jest adekwatne do konkretnych, zindywidualizowanych potrzeb uczestników projektu. W tym kontekście kasator podniósł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Stowarzyszenie szczegółowo przeanalizowało potrzeby grupy docelowej projektu, a oferowane przez nie wsparcie adresowane było do istniejących rodzin zastępczych z terenu województwa podkarpackiego, w których przebywają osoby w pieczy zastępczej lub opuszczające pieczę zastępczą oraz osoby stanowiące rodziny zastępcze. Odnosząc się do tak postawionego zrzutu w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było ocena działania Instytucji Pośredniczącej (Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R.), która odrzuciła wniosek Stowarzyszenia o dofinansowanie projektu pn. "Rodzina zastępcza szansą na życie" złożonego w ramach konkursu - z uwagi na niespełnienie specyficznego kryterium dostępu nr 3. Zgodnie z treścią tego kryterium "w przypadku gdy projekt zakłada wspieranie pieczy zastępczej, realizowane wsparcie będzie dostosowane do indywidualnych potrzeb rodziny". Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji - przywołując treść m.in. art. 37 ust. 1 u.z.p.r., a także odwołując się do zasad wskazanych w pkt 4.1.4 regulaminu konkursu - stwierdził, że organ negatywnie rozpatrując protest Stowarzyszenia dotyczący oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu - nie naruszył prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji. W zarzucanym przez autora skargi kasacyjnej art. 37 ust. 1 u.z.p.r. zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 u.z.p.r. - stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020"; LEX/el. 2014 nr 208524). Wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podejście Sądu I instancji do interpretacji oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu 37 ust. 1 u.z.p.r. nie daje podstaw aby twierdzić, że jest ono nieprawidłowe. Przede wszystkim należy wskazać, że jak wynika z treści pkt 4.1.4 regulaminu konkursu ocena formalna wniosku obejmuje sprawdzenie, czy wniosek spełnia ogólnie kryteria formalne oraz specyficzne kryteria dostępu. Organ przeprowadza zatem wstępną weryfikację wniosku według ww. kryterium dostępu i ocenia, czy to kryterium zostało spełnione, czy też nie zostało spełnione. Przy czym niespełnienie wniosku skutkuje jego odrzuceniem. Stowarzyszenie stwierdziło, że specyficzne kryterium dostępu nr 3 zostanie spełnione w ramach zadania 4 oraz zadania 6. W sprawie bezspornym jest, że Stowarzyszenie we wniosku o dofinansowanie projektu - część IV. "Sposób realizacji projektu oraz potencjał i doświadczenie wnioskodawcy i partnerów" - użyło następujących sformułowań: - Zadanie 4. Interwencja kryzysowa: Odpowiednie wsparcie czy adekwatne do zaistniałej sytuacji, gdyż kryzys wymaga indywidualnego podejścia, to co dla jednego człowieka określa się kryzys to dla drugiego nim nie jest. Jest to "zaopiekowanie się osobą"; - Zadanie 6. Poradnictwo zawodowe: Praca z doradcą/czynią zawodowym/ą zostaną określone możliwości i predyspozycje uczestników/czek, przygotowane CV, praca nad określeniem własnych możliwości na rynku w pracy w celu jej przyszłościowego podjęcia. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że definicja kryterium wskazuje, iż realizowane wsparcie ma być dostosowane do indywidualnych potrzeb rodziny w ramach całego realizowanego projektu. Zaś Stowarzyszenie odniosło się jedynie do dwóch form wsparcia, które będzie realizowało w projekcie. Podstawą do realizacji wsparcia na rzecz rodziny jest dogłębna analiza jej potrzeb, co oznacza, iż każdej rodzinie w ramach projektu należy udzielić kompleksowego wsparcia odpowiadającego jej indywidualnym problemom i potrzebom. Bowiem wsparcie w ramach realizacji projektu nie może być odgórnie narzucane uczestnikom. Zatem każde planowane zadanie w projekcie powinno być realizowane w celu zapewnienia zindywidualizowanego wsparcia dla istniejących rodzin zastępczych oraz działań na rzecz rodzin naturalnych. Wobec tego nie sposób odmówić racji Sądowi I instancji, że wskazane przez Stowarzyszenie we wniosku o dofinansowanie projektu zadania dotyczą tylko pewnej ściśle określonej formy wsparcia. Nie stanowią zaś o niezbędnym dostosowaniu całości wsparcia do indywidualnych potrzeb poszczególnych rodzin objętych wsparciem w ramach projektu. W szczególności w treści przedmiotowego wniosku o dofinansowanie projektu brak jest zapisów potwierdzających, że całość wsparcia będzie rzeczywiście dostosowana do indywidualnych potrzeb wszystkich rodzin, które będą stanowić grupę docelową projektu. Zatem Sąd I instancji zasadnie uznał, że wniosek Stowarzyszenia nie spełniał kryterium formalnego, tj. specyficznego kryterium dostępu nr 3. Ocena projektu została zaś dokonana prawidłowo na podstawie informacji i dokumentów przedłożonych przez Stowarzyszenie w ramach złożonego do oceny wniosku o dofinansowanie. Stanowiska Sądu I instancji w powyższym zakresie skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zasady przeprowadzania konkursu były opublikowane i dostępne dla wszystkich uczestników konkursu w jednakowy sposób, czego nie kwestionuje autor skargi kasacyjnej. Zatem Stowarzyszenie mogło ocenić skutki jakie niesie złożenie wniosku o dofinansowanie, który nie spełnia kryteriów formalnych. Uczestnictwo w konkursie o dofinansowanie jest bowiem dobrowolne. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 60/17). Stowarzyszenie przystępując do konkursu powinno znać jego zasady, gdyż były one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia zarzucanego art. 37 ust. 1 u.z.p.r. jak również specyficznego kryterium dostępu nr 3, gdyż organ przeprowadził ocenę wniosku o dofinansowanie zgodnie z regulaminem konkursu, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnił wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.