II SA/Ol 910/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 30 grudnia 2015 r., Nr XVI/106/15 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały Nr XVI/106/15 Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec. Rada Miejska w Biskupcu, działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. poz. 199, ze zm) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2015r. poz. 1515), podjęła w dniu 30 grudnia 2015r. uchwałę Nr XVI/106/15 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 446) dalej: u.s.g., wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVI/106/15 Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 30 grudnia 2015r. w całości. I. Zarzucił, że uchwała narusza § 3 rozporządzeń Wojewody Warmińsko-Mazurskiego: - Nr 23 z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dz. Urz. Nr 122, poz. 1697); - Nr 25 z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Kobułckie Wzgórza" (Dz. Urz. Nr 122, poz. 1699); - Nr 26 z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" (Dz. Urz. Nr 122, poz. 1700); - Nr 54 z dnia 19 grudnia 2006r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego (Dz. Urz. z 2007r. Nr 1, poz. 3), gdyż przepis ten zakazuje zmiany sposobu użytkowania ziemi, a także likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, podczas gdy ustalenia tekstowe Studium wykazują w tym zakresie sprzeczność z ustaleniami graficznymi na rysunku. W Studium w części II "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" w rozdziale II pt. "Kierunki rozwoju funkcjonalno-przestrzennego gminy" w zakresie funkcji gospodarski rolnej dokonano podziału rolniczej przestrzeni produkcyjnej na 3 kategorie wskazując, że pierwsza kategoria obejmuje tereny bezinwestycyjne, zaś kolejne dwie czyli II i III kategoria, obejmują tereny, w granicach których dopuszcza się możliwość zmiany m.in. sposobu użytkowania ziemi, czy też wznoszenia siedlisk i zabudowy gospodarczej służącej produkcji rolniczej (część 1.3.2. - zasady tworzenia siedlisk). W ustaleniach tekstowych zapisano, że I kategoria oprócz rezerwatów przyrody, użytków ekologicznych, obejmuje zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Jednak, w ocenie Wojewody, wskazane wyżej zespoły przyrodniczo-krajobrazowe w części graficznej Studium znalazły się w II kategorii zagospodarowania, zaliczanej do obszarów inwestycyjnych. Takie zapisy części tekstowej i graficznej Studium umożliwiają dokonanie zmiany sposobu użytkowania ziemi w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody w sposób niezgodny z zapisami § 3 cyt. rozporządzeń Wojewody. Z zapisów Studium w części "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" na str. 6 i 7 wynika, że dopuszcza się na terenach, w granicach zespołów przyrodniczo-krajobrazowych m.in. realizację inwestycji związanych z zagospodarowaniem turystycznym jezior - ogólnodostępne urządzenia służące sportom i rekreacji wodnej (pomosty, przystanie, plaże publiczne). Inny przykład stanowi zapis na str. 7 II części Studium, dotyczący II kategorii rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w której postuluje się "(...) utrzymanie rolniczego użytkowania tych gruntów, o ile na rysunku Studium nie wskazuje innego sposobu ich zagospodarowania". Podano, że zakazy zawarte w ww. rozporządzeniach są znacznie bardziej restrykcyjne niż zapisy tekstowe Studium. II. Wojewoda zarzucił, że z przekazanej dokumentacji planistycznej wynika, iż wyłożony do publicznego wglądu projekt studium nie został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) stosownie do art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015r. poz. 1651, ze zm) dalej: u.o.p. Wprawdzie Burmistrz pismem z 16 września 2015r. wystąpił o uzgodnienie lecz był to wniosek w oparciu o przepis art. 11 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), który dotyczy opiniowania a nie uzgadnianiu projektu przez ten organ. Poza tym, jak wynika z pisma RDOŚ z dnia 10 listopada 2015r., w teczce planistycznej Studium brakuje istniejących dokumentów potwierdzających późniejsze wystąpienia o uzgodnienia projektu zmiany Studium oraz wniosku o wycofanie się z wcześniejszego żądania uzgodnienia Studium. Brak takiego uzgodnienia stanowi natomiast istotne naruszenie trybu sporządzenia studium. III. Podkreślono, że przygotowana i opiniowana zmiana studium nie odpowiada wymogom obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikającym z wejścia w życie ustawy o rewitalizacji. Stosownie do art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w studium określa się uwzgledniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit d), kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczenie terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rewitalizacji lub remediacji, obszary zdegradowane. Nadto winny być zastosowane regulacje art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. skoro powyższe wymogi ustawy weszły w życie 18 listopada 2015r., a więc w trakcie wyłożenia projektu Studium do wglądu. Tym samym należało w procedurze planistycznej zastosować regulację wynikającą z art. 10 ust. 6 tej ustawy. Podkreślono, że z przedłożonej uchwały wraz z załącznikami obejmującymi cz. I Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, cz. II Kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia graficzne jednoznacznie wynika, że wprowadzona zmiana Studium nie dotyczy jedynie zmian o charakterze punktowym lub nie mającym wpływu na pozostałe obszary gminy, skoro chociażby przeznaczenie nowych terenów pod inwestycje może generować uciążliwości na pozostałe obszary gminy, w tym przeznaczenie na cele wydobywcze kopalin oraz rozwoju funkcji usługowo-technicznych, przemysłowo-magazynowych, pod rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, które wymagają dokonania szerokich i wnikliwych analiz, o czym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Wobec braku niezbędnych materiałów planistycznych przed uchwaleniem zmiany Studium, w ocenie organu nadzoru, brak takich materiałów i analiz skutkuje koniecznością wyeliminowania skarżonego Studium w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Biskupca wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do pierwszego z zarzutów wskazano, że Wojewoda błędnie odczytał zapisy Studium jakoby obszary zespołów przyrodniczo-krajobrazowych zaliczone zostały do kategorii II, skoro zgodnie z zapisem pkt 1.3.1 lit. a Części II Studium obszary te zostały zakwalifikowane do I kategorii rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W tej kategorii wyraźnie postuluje się bezinwestycyjne zagospodarowanie - utrzymanie zakazu wznoszenia wszelkich obiektów budowlanych. Wyjaśniono, że obszary zespołów przyrodniczo-krajobrazowych na rysunku Studium zostały oznaczone szrafurą, jednak być może zastosowana technika w odniesieniu do tła wzbudziła wątpliwości co do interpretacji przeznaczenia tych terenów. Nadto Studium nie narusza zakazów wynikających ze wskazanych rozporządzeń Wojewody, gdyż kwestia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi wprowadzona w tych formach ochrony przyrody była poddana analizie przez sądy administracyjne i zgodnie z ich wykładnią zmiana sposobu użytkowania ziemi nie może być utożsamiana z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2018r. sygn. IV SA/Wa 952/08). Za niezasadny należy uznać pogląd, że realizacja inwestycji, czyli utworzenie nowej zabudowy na obszarach zespołów przyrodniczo-krajobrazowych (zakładając hipotetycznie, że byłaby dopuszczona), spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Poza tym w zapisach Studium część II, Rozdział II pt. "Ochrona i kształtowanie środowiska i jego zasobów, ochrona przyrody i krajobrazu kulturowego" w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów szczególnych, wskazano że w Studium utrzymuje się zasady zagospodarowania na terenach objętych ochroną przyrody określone w aktach prawnych aktualnie obowiązujących, odnoszących się do poszczególnych obszarów i obiektów chronionych. Podobnie wygląda sprawa związana z turystycznym zagospodarowaniem jezior, skoro pojęcie to jest szerokie i może dotyczyć zarówno budowy hoteli i baz rekreacyjnych, jak i pomostów i czasowych urządzeń służących rekreacji. Studium posługuje się nazewnictwem terenu w odniesieniu do czasowego użytkowania i w pkt 1.3.1.lit. a Rozdziału II części II jako jedyny wyjątek dopuszcza inwestycje związane z zagospodarowaniem turystycznym jezior o charakterze ogólnodostępnych urządzeń służących sportom i rekreacji wodnej tj. pomosty, przystanie, plaże publiczne. Takie zapisy nie naruszają zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania naturalnych zbiorników wodnych wynikającego z ww. rozporządzeń, gdyż nie planuje się zabudowy hotelowej i turystycznej na obszarach objętych ochroną przyrody i krajobrazu, o czym świadczy zapis w pkt 2.2. lit. j części II, Rozdziału II Studium, gdzie przewidziano zakaz zabudowy w pasie przybrzeżnym jezior oraz rzek zgodnie z przepisami odrębnymi. Wskazano, że zespoły przyrodniczo - krajobrazowe zlokalizowane na terenie Gminy nie są obszarami pozbawionymi zabudowy. Występuje na nich zabudowa mieszkalna, usługowa czy siedliskowa np. w obszarze "Kobułckie Wzgórza" występuje cała wieś Rudziska i część wsi Kobułty i fakt istniejącej zabudowy jest spójny z wykładnią zakazów ustanowionych na tym terenie. Wyjaśniono także, że kierunki zagospodarowania przestrzennego określone jako III i II kategoria rolniczej przestrzeni produkcyjnej - obszary intensywnego rozwoju rolnictwa wskazują jasno, że zabudowa siedliskowa jest nierozłącznie związana z produkcją rolniczą, a grunty pod siedliskiem są dalej gruntami rolnymi. Poza tym obszary II kategorii rolniczej przestrzeni produkcyjnej nie są obszarami inwestycyjnymi w takim rozumieniu, że inwestycją jest zabudowa usługowa, przemysłowa czy produkcyjna. Odnosząc się do zarzutu, iż dopuszcza się w granicach zespołów przyrodniczo-krajobrazowych realizację inwestycji związanych z turystycznym zagospodarowaniem jezior wyjaśniono, że na tych terenach istnieje zabudowa całych wsi lub pojedynczych siedlisk, gdzie właściciele prowadzą np. działalność agroturystyczną, a nad jeziorami znajdują się tereny wyznaczone pod plaże wiejskie i Gmina nie dostrzega żadnej sprzeczności w tym zakresie z rozporządzeniami Wojewody, także w kwestii wytyczenia tras rowerowych, czy ścieżek edukacyjno-przyrodniczych po wcześniejszym uzgodnieniu z RDOŚ. W odniesieniu do drugiego z zarzutów wyjaśniono, że Burmistrz wystąpił o uzgodnienie do RDOŚ, ale organ ten nie zajął stanowiska w określonym terminie. Wskazano, że w dniu 16 września 2015r. wystąpiono do RDOŚ z dwoma wnioskami, jednym dotyczącym opinii a drugim dotyczącym uzgodnienia do przekazanego projektu Studium. Z pisma RDOŚ skierowanego do Wojewody w dniu 10 listopada 2015r. wynika natomiast, że oba te pisma zostały przez organ potraktowane jako wystąpienie o zaopiniowanie przesłanego projektu, mimo jasnego określenia ich przedmiotu. Ponieważ w ustawowym terminie organ nie otrzymał odpowiedzi co do uzgodnienia zmiany Studium, na podstawie art. 25 ust. 1 u.p.z.p. niezajęcie stanowiska w terminie 21 dni uznał za uzgodnienie projektu Studium. Zwrócono uwagę, że projekt Studium przedstawiony temu organowi do weryfikacji spełniał merytorycznie i zakresowo wymagania konieczne do jego opiniowania, jak i uzgadniania w trybie art. 23 ust, 5 u.o.p. W dniu 13 października 2015r. RDOŚ wydał opinię obejmującą cały projekt Studium, w tym także część dotyczącą zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, co oznacza, że opinia ta zawiera w sobie faktycznie "uzgodnienie". W ocenie Burmistrza przesądzająca jest nie nazwa pisma otrzymanego od RDOŚ ale jego treść. To zaś oznacza, że brak odrębnego pisma nazwanego uzgodnieniem nie może być podstawą do uznania za istotne naruszenie prawa, skoro RDOŚ zweryfikował cały projekt Studium, zwłaszcza zapisy dotyczące zespołów przyrodniczo-krajobrazowych. Nadto wszystkie uwagi zawarte w opinii tego organu zostały uwzględnione, poza sporządzeniem dodatkowych rysunków. Wobec tego zasadne uwagi zawarte w opinii zostały potraktowane jako wiążące. Natomiast co do żądania RDOŚ sporządzenia dodatkowych rysunków do Studium z naniesionymi granicami tzw. zwartej zabudowy wsi w czytelnej skali stwierdzono, że żądanie to było niezgodne z prawem i oparte na subiektywnym przekonaniu osób opiniujących. Projekt Studium, w szczególności jego rysunek został sporządzony w skali zgodnej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2014r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a żądanie RDOŚ sporządzenia rysunku w większej skali nie miało podstawy prawnej. Odnośnie ostatniego zarzutu, iż przygotowana zmiana Studium nie zawiera elementów wynikających z ustawy o rewitalizacji wskazano, że ze względu na nowość tych regulacji nie wiadomo jak ma wyglądać ich uwzględnienie w studium. Poza tym w dniu ogłoszenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy o rewitalizacji, czyli na dzień wejścia w życie tych przepisów Gmina posiadała już gotowy projekt tego dokumentu. Ustawa o rewitalizacji dotyczy w szczególności nowych terenów pod zabudowę, a skarżona uchwała nie wyznacza dodatkowych terenów o kierunkach zagospodarowania przestrzennego określonych jako tereny przewidziane pod zabudowę, które spowodowałyby konieczność wyliczeń wskaźników dla nowych terenów. Zwrócono także uwagę, że ustawa o rewitalizacji nie zawierała żadnych regulacji przejściowych, zaś z dotychczasowego systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego wynikało, że każda dotychczas wprowadzana zmiana przewidywała przepisy przejściowe. Utrwaliło się, zdaniem Burmistrza, rozwiązanie systemowe, w którym rozróżniano procedury planistyczne, które znajdowały się przed wyłożeniem projektu studium czy planu miejscowego do publicznego wglądu oraz takie, które znajdowały się w stadium przed wyłożeniem do publicznego wglądu. Nowo wprowadzane przepisy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego dotyczyły zazwyczaj procedur, które znajdowały się przed wyłożeniem projektu planu lub studium, zaś do tych wyłożonych stosowano regulacje dotychczasowe. Utrwaliła się zatem w systemie planowania i zagospodarowania przestrzennego praktyka ciągłości procedur planistycznych. Reasumując wskazano, że wobec podnoszonych zarzutów zakładając nawet hipotetycznie, iż uchwalone Studium zawiera jakiekolwiek uchybienia, to żadne z nich nie stanowi istotnego naruszenia prawa, czyli oczywistego i bezpośredniego naruszenia prawa, a tylko takie kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa i tylko takie może stanowić podstawą stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały Gminy. Na rozprawie w dniu 4 lutego 2014r. pełnomocnik Wojewody poparła skargę oraz zarzuty w niej zawarte wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Pełnomocnik Gminy Miejskiej w Biskupcu wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Na pytanie sędziego dotyczące podstawy prowadzonej procedury planistycznej wyjaśniła, że podstawą przystąpienia do procedury zmiany Studium była uchwała Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 30 czerwca 2008r. Nr XX/152/08 w przedmiocie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014r. poz.1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2016r. poz. 718.), zwana dalej: ustawą ppsa. Po myśli art. 147 § 1 ustawy ppsa., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Uchwała w sprawie studium lub jego zmiany stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej niestanowiącą aktu prawa miejscowego. Skargę w sprawie zmiany Studium zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru, w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2015r. poz. 1515) dalej: u.s.g. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy, tzn. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy lecz chcąc wyeliminować z obrotu prawnego, w jego ocenie wadliwą uchwałę, musi uchwałę tą zaskarżyć do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. W ustawie tej wyróżnia się dwie kategorie wad uchwał organów gminy tj. istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Różnica pomiędzy wskazanymi naruszeniami dotyczy skutków prawnych zaistnienia takich wad. W art. 91 ust. 4 u.s.g. wskazano, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. Natomiast z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że istotne naruszenie prawa lub rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji administracyjnego w rozumieniu art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1991r. sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Podzielając ten pogląd należy stwierdzić, że w konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu gminy czy rozstrzygnięcia nadzorczego i do takich wad pozostaje zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów (za Barbarą Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnić musiał także regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 778) dalej: u.p.z.p., w brzmieniu nadanym ustawą z 9 października 2015r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015r. poz. 1777) zgodnie, z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Naruszenie istotne trybu sporządzania studium i planu prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania tego aktu (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. II OSK 17/08, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). W takich sytuacjach chodzi zazwyczaj o naruszenia o poważnym ciężarze gatunkowym. Natomiast naruszenia nieistotne to taka obraza przepisów prawa, bez dokonania której treść rozstrzygnięcia pozostałaby identyczna z przyjętą w wyniku niezgodności regulacją. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium, czy planu ustawodawca także wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że nie każde naruszenie zasad sporządzania tych aktów skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części a jedynie takie o szczególnym ciężarze gatunkowym. W rzeczonej sprawie słusznie podnosi Wojewoda, iż uchwała dotycząca zmiany Studium podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia studium, natomiast w odniesieniu do naruszenia trybu postępowania nie można stwierdzić aby zaistniałe uchybienie miało charakter naruszenia istotnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwiera legalnej definicji pojęcia trybu postępowania, ani też zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się jak wskazano wyżej do sekwencji czynności, podejmowanych w toku procedury (odnośnie uchwalenia studium zawarty jest on w art. 11 -12 u.p.z.p.), zaś zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych i zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej, które muszą być przez organy uwzględniane w działalności planistycznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1318/11, dostępny CBOSA). Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniając przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia aktów planistycznych (Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2011, s. 264-265). Należy podzielić stanowisko Wojewody, że w sprawie doszło do uchybienia procedury planistycznej, skoro stosownie do art. 11 ust. 6 lit. j) u.p.z.p. Burmistrz Biskupca wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: RDOŚ) o opinię, chociaż w dniu 16 września 2015r. wystosował formalnie dwa pisma, z tym samym numerem sprawy, z powołaniem tej samej podstawy prawnej tj. art. 11 ust. 6 u.p.z.p., w jednym wnosząc o wyrażenie opinii co do projektu zmiany Studium, zaś w drugim o uzgodnienie przedłożonego projektu Studium, choć w ocenie Sądu naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa z uwagi na skutki takiego wadliwego działania. Obowiązek wystąpienia o uzgodnienie z RDOŚ wynika nie z błędnie przywołanej podstawy tj. art. 11 ust. 6 u.p.z.p. lecz z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015r. poz. 1651, ze zm) dalej: u.o.p. To z art. 23 ust. 5 u.o.p. oraz art. 24 ust. 2 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że kompetencje do badania ustaleń projektu studium zagospodarowania przestrzennego w zakresie ich negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu oraz - w przypadku niewyrażenia zgody na treść konkretnych ustaleń tego dokumentu - do określenia warunków, na jakich uzgodnienie będzie mogło nastąpić posiada wyspecjalizowany organy ochrony przyrody tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska. Tak zatem w tej sprawie RDOŚ winien wyrazić zarówno opinię, która nie ma charakteru wiążącego dla organu uchwałodawczego, jak również jest uprawniony do wyrażenia uzgodnienia, które jest kwalifikowaną formą współdziałania organu w sprawie przygotowania projektu aktu planistycznego i którego zgłoszone uwagi mają charakter wiążący dla organu przygotowującego projekt studium. Z tej przyczyny wniosek o wyrażenie tak stanowiska będącego opinią, jak i drugiego będącego wiążącym uzgodnieniem winno być skonstruowane w sposób jasny z powołaniem się na właściwą podstawę prawną. W tej zaś sprawie organ wykonawczy Gminy zwrócił się wprawdzie dwoma pismami do RDOŚ lecz posiadającymi ten sam numer i datę dzienną, jak również wskazano tę samą podstawę prawną, w przypadku uzgodnienia wadliwą, co doprowadziło po stronie RDOŚ do przekonania, że otrzymane zostały dwa identyczne wnioski, dotyczące tej samej sprawy tj. przedstawienia opinii do projektu studium. Na takie potraktowanie otrzymanych wniosków wskazuje treści opinii wyrażona przez RDOŚ w piśmie z dnia 13 października 2015r., w której po przedstawieniu stanowiska organ wskazał na konieczność wystąpienia przez Burmistrza o uzgodnienie projektu studium w zakresie form ochrony przyrody na podstawie art. 23 ust. 5 u.o.p. Reasumując, Sąd w składzie orzekającym, podziela stanowisko skarżącego, że niewątpliwie doszło do uchybienia po stronie Burmistrza w zakresie przytoczenia czytelnej i prawidłowej podstawy prawnej do przedstawienia przez RDOŚ uzgodnienia przedłożonego projektu Studium, jednak z uwagi na okoliczność, iż w przestawionej opinii zawarte zostały również uwagi odnośnie form ochrony przyrody, które winny być uwzględnione aby uzgodnić projekt Studium przyjęto, że uchybienie trybu procedury planistycznej nie miało charakteru istotnego naruszenia prawa. Wobec powyższego nie do zaakceptowania pozostaje stanowisko Gminy, że skoro w wyznaczonym terminie 21 dni nie otrzymano stanowiska w zakresie uzgodnienia przez RDOŚ projektu studium, to stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p. uznano, że nastąpiło uzgodnienie projektu Studium. Poza tym wskazać pozostaje na niekonsekwencję organu Gminy, który w odpowiedzi na skargę stwierdza, iż należało przyjąć, że otrzymane stanowisko RDOŚ z dnia 13 października 2015r., nazwane opinią, faktycznie było także uzgodnieniem, skoro organ uzgadniający zweryfikował cały projekt Studium, zwłaszcza zapisy dotyczące zespołów przyrodniczo-krajobrazowych oraz wyraził w tym piśmie uwagi, które zostały uwzględnione (poza sporządzeniem dodatkowych rysunków). Wobec tego uwagi wyrażone w opinii w praktyce zostały potraktowane jako wiążące. Wprawdzie nie uwzględniono żądania sporządzenia dodatkowych rysunków do projektu Studium dotyczących tzw. zwartej zabudowy wsi w skali określonej przez RDOŚ lecz żądanie to było niezgodne z prawem i oparte na subiektywnych odczuciach osób przygotowujących pismo. Stwierdzić należy, że w błędnym przekonaniu pozostaje organ Gminy, iż uwagi do przedstawionego projektu Studium związane z zapisami dotyczącymi zespołów przyrodniczo-krajobrazowych były uwagami uzgadniającymi, skoro RDOŚ na stronie 3 i 4 pisma z 13 października 2015r. wypunktował zapisy studium niezgodne z przepisami prawa, które dotyczyły dwóch kwestii podniesionych następnie przez Wojewodę w zarzucie pierwszym skargi. Przyjęcie przez Burmistrza, że uwagi RDOŚ zostały uwzględnione w projekcie Studium jest nadużyciem, ponieważ organ uzgadniający wskazał na sprzeczność ustaleń tekstowych w zakresie części dot. Kierunków zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami graficznymi, gdyż dokonano podziału rolniczej przestrzeni produkcyjnej na trzy kategorie, wskazując w części tekstowej, że pierwsza kategoria obejmuje tereny bezinwestycyjne, zaś w pozostałych dwóch dopuszcza się zmianę sposobu użytkowania ziemi, czy też wznoszenia siedlisk rolniczych. Na załączniku graficznym obszary zespołów przyrodniczo-krajobrazowych zostały umieszczone w II kategorii rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a zatem zaliczone do obszarów inwestycyjnych, co jest niezgodne z zakazami wynikającymi z rozporządzeń Wojewody. Zakwestionowano także możliwość turystycznego zagospodarowania jezior obiektami ogólnodostępnych urządzeń służących sportom i rekreacji wodnej zlokalizowanym w granicach zespołów przyrodniczo-krajobrazowych. Nadto wskazano na konieczność przedstawienia graficznie obszarów obejmujących zwartą zabudowę wsi w skali mniejszej na rysunku Studium z uwagi na okoliczność, że to graficzne określenie zwartej zabudowy wsi będzie miało znaczenie normatywne przy ustalaniu dopuszczalności zabudowy na terenach objętych tą formą ochrony przyrody. Ponieważ zastrzeżenia te nie zostały, wbrew twierdzeniu Burmistrza, uwzględnione w skarżonej uchwale dot. Studium, bezpodstawnie przyjęto pogląd jakoby RDOŚ w wydanej opinii uzgodnił projekt Studium, skoro w sposób ewidentny wskazano na niezgodność, w ocenie organu uzgadniającego, przedstawionego projektu z zapisami rozporządzeń ustanawiających formy ochrony przyrody. RDOŚ w stanowisku z dnia 13 października 2015r. zasadnie wskazał na niezbędność jednoznacznego określenia i oznaczenia na rysunku Studium obszarów zwartej zabudowy wsi zlokalizowanych na terenach objętych zespołem przyrodniczo-krajobrazowym, skoro z zapisów rozporządzenia Nr 23 z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" oraz Nr 26 z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka Babant i Jezioro Białe" tj. § 3 ust. 3 wynika, że zakazy zmiany sposobu użytkowania ziemi nie dotyczą obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Poza tym RDOŚ nie żądał przedstawienia odrębnych rysunków takich obszarów, a jedynie wskazał na potrzebę jednoznacznego przedstawienia tych terenów oraz zastosowania mniejszej skali rysunku Studium aby umożliwić jednoznacznie określenie, czy dany teren znajduje się w zwartej zabudowie wsi, czy też poza nim. Przyjęta przez organ skala rysunku Studium wyrażona wielkością 1:25 000, jest wprawdzie zgodna z zapisem § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 2004r. lecz organ gminy pominął okoliczność, że w przepisie tym jako właściwa została dopuszczona skala rysunku studium w granicach od 1:5 000 do 1:25 000. Zatem nie budzi wątpliwości, że z uwagi na podniesione zastrzeżenia dotyczące potrzeby ochrony przyrody wynikające z konieczności dokładnego przedstawienia zwartej zabudowy wsi organ planistyczny winien także uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego - RDOŚ w zakresie niezbędności przygotowania rysunku Studium w mniejszej skali, tak aby zapewnić większą transparentność w zakresie oznaczenia obszaru, w którym dopuszczona będzie zmiana sposobu zagospodarowania ziemi, mimo że tereny te objęte są formą ochrony przyrody. Brak uwzględnienia przedstawionego stanowiska uzgadniającego stanowi o naruszeniu zasad postępowania planistycznego i to o charakterze istotnym, skoro brak takiego dokładnego oznaczenia terenu na rysunku Studium może prowadzić do nieuzasadnionego naruszenia zasad ochrony przyrody. Poza tym wyjaśnić pozostaje, że na uwzględnienie zasługuje także zarzut Wojewody, iż przedstawiona część graficzna Studium pozostaje w sprzeczności z zapisami części tekstowej w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczących rolniczej przestrzeni produkcyjnej na terenach obejmujących zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Faktycznie z zapisów Studium wynika, że na terenach objętych tą formą ochrony przyrody może być prowadzona tylko rolnicza działalność bezinwestycyjna, jednak z załącznika graficznego wynika, iż zastosowana kolorystyka tych terenów uzasadnia przekonanie, że obszar zespołów przyrodniczo-krajobrazowych położony jest na terenie przeznaczonym dla II kategorii rolniczego zagospodarowania, czyli dopuszczono tam inwestowanie mimo zakazów wynikających z rozporządzeń Wojewody. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Burmistrz wyjaśnia, że obszary te położone są na terenach I kategorii rolniczego zagospodarowania, jednak zastosowana przez organ w części graficznej kolorystyka tych terenów (w trzech odcieniach żółci) powoduje, że Sąd także miał wątpliwości, w której kategorii rolniczego zagospodarowania zlokalizowane zostały obszary zespołów przyrodniczo-krajobrazowych. W tym zakresie niewątpliwie doszło do naruszenia § 7 pkt 5 rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 2004r., zgodnie z którym oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. W tym zakresie jednak załącznik graficzny nie jest czytelny, nie pozwala bowiem jednoznacznie określić na terenie której kategorii rolniczego zagospodarowania znajdują się ww. formy ochrony przyrody. Także kolejny zarzut Wojewody dotyczący istotnego naruszenia zasad sporządzania studium w zakresie braku wszystkich wymaganych dokumentów planistycznych zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi organu nadzoru jest uchwała w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec z dnia 30 grudnia 2015r. W tej dacie obowiązywały już znowelizowane przepisy u.p.z.p. w brzmieniu opisanym przytoczoną wyżej ustawą z 9 października 2015r. o rewitalizacji. Ustawa ta nie zawiera uregulowań przejściowych co do zastosowania zmienionych, czy dodanych przepisów u.p.z.p. odnośnie procedur uchwalania studium, czy planu miejscowego, będących już w toku, co oznacza zastosowanie zasady działania nowego prawa wprost (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2016r. sygn. akt IV SA/Po 180/16 oraz WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Łd 185/16, dostępne CBOSA). Ustawa o rewitalizacji reguluje przede wszystkim kwestię stworzenia gminnych programów rewitalizacji sporządzanych dla wyznaczonych uprzednio w drodze uchwały obszaru rewitalizacji. Obszary tego typu muszą zostać oznaczone w studium. Dlatego dodane zostały do u.p.z.p. art. 10 ust. ust. 2 pkt 14 i 14a. Przy czym zastosowanie tych przepisów powinno mieć miejsce dopiero po uchwaleniu gminnego programu rewitalizacji. W myśl bowiem art. 20 ust. 1 ustawy o rewitalizacji w przypadku, gdy ustalenia gminnego programu rewitalizacji są niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przeprowadza się postępowanie w sprawie zmiany tego studium, w celu jego dostosowania do gminnego programu rewitalizacji. Dalsze ustępy art. 20 regulują szczególny tryb zmiany studium w tym zakresie. Odrębnie, dodatkowo ustawa o rewitalizacji wprowadziła zmiany do u.p.z.p. w art. 10 ust. 1 pkt 7, ust. 2, ust. 5-7. Mianowicie na gminy nałożony został obowiązek sporządzenia analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, w celu wyważenia interesu społecznego i publicznego, w tym realizacji wprowadzonej zasady koncentracji zabudowy w obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej i wykazania zapotrzebowania na nową zabudowę poza takimi jednostkami osadniczymi, a także zweryfikowania możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Stosownie do art. 10 ust. 5 pkt 6 u.p.z.p. w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne gminy we wskazanym zakresie przekraczają możliwości finansowania, to wówczas organ wykonawczy gminy musi dokonać zmian w opracowywanym akcie w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do swoich możliwości finansowych. Podobnie jest przy ocenie zapotrzebowania na nową zabudowę ze względów demograficznych, która dokonywana jest według oszacowania chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej. W myśl art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a i b u.p.z.p., lokalizowanie nowej zabudowy poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej, w podziale na funkcje, jest dopuszczalne tylko, gdy powierzchnia zabudowy w jednostkach osadniczych jest niewystarczająca. Analiza przytoczonych uregulowań prowadzi do wniosku, że dotyczą one kwestii stricte mieszczących się w ramach zadań własnych gminy. Gmina samodzielnie dokonuje wspomnianych analiz dla uzasadnienia powstania nowej zabudowy poza jednostkami osadniczymi o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dziedzina ta nie wymaga konsultacji, czy uzgodnień z innymi organami. Dokumentacja taka nie jest więc niezbędna przy rozpoczęciu procedury uchwalania zmiany studium, czy opiniowaniu projektu studium albo wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, chyba że wspomniane analizy stanowią podstawę ograniczenia zabudowy. Nie budzi jednak żadnej wątpliwości, że taka dokumentacja planistyczna przed uchwaleniem zmian do Studium winna być przygotowana, a fakt, iż są to instytucje nowe nie może świadczyć o braku potrzeby ich sporządzenia, jak również nie może uzasadniać odstąpienia od ich przygotowania. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Gminy, że skoro procedura planistyczna była już na etapie wyłożenia projektu zmiany Studium do publicznego wglądu, to nie znajdują do niej zastosowania nowe regulacje wprowadzone do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ omawiany wymóg zaczął obowiązywać w rozpatrywanym przypadku w czasie wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, możliwe było sporządzenie stosownych opracowań na tym etapie bez konieczności powtarzania procedury. Chodziło bowiem tylko o zweryfikowanie czy zakres wprowadzonych zmian jest zgodny z wprowadzonymi ograniczeniami dla nowej zabudowy. Nadto skoro ustawodawca, wbrew dotychczasowej praktyce wprowadzania zmian do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie uznał za stosowne umieszczenia w ustawie o rewitalizacji przepisów intertemporalnych to oznacza to, że takie było racio legis nowych instytucji, które trzeba wprowadzić z marszu do już rozpoczętej procedury planistycznej. Brak takich analiz i przygotowanych dokumentów oznacza niewątpliwie, że doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium. Ponieważ omawiany wymóg zaczął obowiązywać w rozpatrywanym przypadku w czasie wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, możliwe było sporządzenie stosownych opracowań na tym etapie bez konieczności powtarzania procedury. Chodziło bowiem tylko o zweryfikowanie czy zakres wprowadzonych zmian jest zgodny z wprowadzonymi ograniczeniami dla nowej zabudowy. Natomiast wymóg sporządzenia analizy środowiskowej, o której mowa w tym przepisie, należy łączyć z obowiązkiem uwzględnienia w studium istniejących uwarunkowań środowiskowych (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) i wymogami ochrony środowiska. Reasumując z uwagi na podniesione naruszenia, które mają charakter istotnego naruszenia prawa w odniesieniu do naruszenia zasad sporządzania studium Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.