II OSK 1354/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. oraz J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 558/16 w sprawie ze skargi L. S. oraz J. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku handlowo - usługowego - przychodnia medyczna z częścią biurową oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Wr 558/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L.S. i J.S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2016r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm. dalej: "k.p.a.") umorzył postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem L.S. i J. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2015 r. nr [..] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. F. - P. i P. P. (prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "[...].") pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego przychodnia medyczna z częścią biurową, garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejących budynków przy al. K. [...] we W. Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ustala się zgodnie z przepisami art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) , który stanowi, że stronami w sprawie pozwolenia na budową są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszarem oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Następnie wskazał, że z zatwierdzonego przez organ I instancji projektu budowlanego wynika, że budowa budynku będzie obejmować działki nr [...], [...], [...] [...], obręb [...]. Natomiast działka skarżących, na której znajduje się ich dom jednorodzinny nosi nr [...]. Działka ta usytułowana jest po stronie południowo-wschodniej w stosunku do działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja i nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Odległość południowo-wschodnia narożnika projektowanego budynku od granic sąsiednich działek wynosi odpowiednio 4,22 i 6,03 m., a wysokość budynku w tej części wynosi 13 m. Wojewoda zauważył, iż biorąc pod uwagę wysokość planowanego budynku (max. 13 m.) i odległość między planowanym obiektem i budynkiem skarżących, a także usytuowanie względem stron świata nie sposób przyjąć by planowana inwestycja mogła wprowadzać ograniczenia w gospodarowaniu nieruchomością skarżących, o których mowa w § 13 i 60 warunków technicznych. Wojewoda podkreślił, że kwestię tę wspiera analiza przesłaniania i zacieniania, dołączona do projektu. Dokonując dalszej analizy przedsięwzięcia podał, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć określonych w art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), ani nie jest ujęta w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie narusza także art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, bowiem jak wynika z dokumentacji inwestycja nie spowoduje ingerencji w stosunki wodne, nie wpłynie także na przekroczenie, dopuszczalnych normatywnie norm hałasu (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku). Wnioskowane roboty budowlane będą realizowane tylko w obszarze inwestycji tj. działek należących do inwestora. W ocenie Wojewody skarżący nie posiadają zatem przymiotu strony postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę i nie posiadają prawa do wniesienia odwołania od pozwolenia na budowę, ponieważ zgodnie z art. 127 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko stronie postępowania. Nie godząc się ze stanowiskiem zawartym w decyzji Wojewody skargę do sądu administracyjnego wnieśli L. i J. S. zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a to art. 140 k.p.a., w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. polegającym na bezpodstawnym umorzeniu postępowania odwoławczego, mimo braku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia, czy rzeczywiście planowana inwestycja nie wpływa na nieruchomość skarżących. Nadto dowodzili, że organ odwoławczy postąpił wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa twierdząc, że to odwołujący nie wskazali jaki przepis prawa będzie naruszony, podczas gdy nie mieli takiego obowiązku, skoro organ pierwszej instancji uznał ich za stronę postępowania. Zdaniem skarżących organ naruszył także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz art. 28 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę. W uzasadnieniu wskazali, że ich interes prawny wynika z art. 144 k.c., bowiem wprawdzie nieruchomości nie graniczą, ale nieruchomość skarżących pozostaje w strefie wpływów planowanej inwestycji. Zdaniem skarżących planowana inwestycja będzie znacząco wpływać na nieruchomość skarżących w zakresie spadku jej wartości, warunków wypoczynku na nieruchomości oraz pomniejszenia ilości miejsc parkingowych w okolicy. Odpowiadając na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Jednocześnie wskazał, że istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy sporna inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących w sposób ograniczający ich zagospodarowanie. Stwierdził również, że w pełni aprobuje ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Przyznał także, że organ pierwszej instancji w mechaniczny sposób zakwalifikował właścicieli okolicznych nieruchomości do stron postępowania. Zasadnie zatem po wniesieniu odwołania przez skarżących wojewoda dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych, czy rzeczywiście planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w sposób ograniczający ich zagospodarowanie. Stwierdził, że prawidłowo wojewoda ocenił w zaskarżonej decyzji, iż odległość planowanej zabudowy od działki skarżących spełnia wymogi przepisów odrębnych. W sposób wyczerpujący organ odwoławczy omówił tak usytuowanie nowego budynku jak i budynku, a także działki skarżących i doszedł do przekonania, że nie będzie on oddziaływać na nieruchomość skarżących. Wobec tego zdaniem sądu, wojewoda doszedł do uprawnionego wniosku, że skoro planowana inwestycja nie będzie w sposób sprzeczny z prawem oddziaływać na nieruchomość skarżących, to tym bardziej nie może być mowy, aby doszło do oddziaływania na nieruchomość skarżących w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. To zaś oznacza, że skarżącym nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu o wydanie spornego pozwolenia na budowę. Dokonując omówienia zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie podziela poglądu, zaprezentowanego w skardze, że skarżone orzeczenie narusza art. 144 k.c. Nie dopatrzył się także naruszenia przez wojewodę zasady zaufania obywateli do organu, zawartej w art. 8 k.p.a. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że badał jedynie decyzję organu odwoławczego, a nie kontrolował decyzji organu pierwszej instancji, zatem zarzuty odnośnie samej inwestycji nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W skardze kasacyjnej L. S.i J. S., zaskarżyli w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stroną postępowania może być właściciel nieruchomości lub jej bezpośredni sąsiad, podczas gdy interes prawny definiujący stronę postępowania należy rozumieć szeroko i badać go przy zastosowaniu kryterium faktycznego oddziaływania na nieruchomość, zwłaszcza w kontekście cech charakterystycznych planowanej inwestycji. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2017r. skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. F.-P. i P.P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oceniając zasadność zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiada on usprawiedliwionej podstawy. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei pod pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu" należy rozumieć - zgodnie z definicją legalną z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) – "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu". W konsekwencji stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nie wszystkich nieruchomości sąsiednich, na które projektowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, lecz tylko takich, w odniesieniu do których oddziaływanie to przybierze postać określonych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, mających swe źródło w przepisach odrębnych wprowadzających takie ograniczenia w związku z realizacją inwestycji (obiektu) danego rodzaju. Należy jednak od razu wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu cytowanego art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w zbyt wąsko określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu", w której wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych - zob. art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 774/09, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1398/10, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1994/11, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni powołanego przepisu wskazując, że skarżącym kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Zasadnie przy tym wskazał, że działka należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Nie tylko nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, ale i odległość należącego do nich budynku całkowicie wyklucza jakąkolwiek możliwość oddziaływania planowanej inwestycji. Zasadnie zwrócił również uwagę, że położenie działek względem siebie wyklucza możliwość zacieniania. Ponadto charakter planowanej inwestycji (przychodnia medyczna) nie wskazuje, aby inwestycja ta generowała dodatkowe uciążliwości dla nieruchomości skarżących ograniczając jej zagospodarowanie. O interesie prawnym podmiotu świadczy może m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 k.c. (ochrona właściciela przed immisjami bezpośrednimi, uniemożliwiającymi korzystanie z prawa własności) i art. 144 k.c. (ochrona właściciela przed immisjami pośrednimi, zakłócającymi korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę). Tym niemniej w niniejszej sprawie zasadnie Sąd I instancji przyjął, że planowany obiekt budowlany jest tego rodzaju, że nie będzie oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także na sposób jej zagospodarowania i korzystania, również poprzez immisje. Z kolei podnoszone przez skarżących kasacyjnie kwestie związane z potencjalnym wpływem spornej inwestycji na spadek wartości należącej do nich nieruchomości, czy zwiększenie natężenia ruchu drogowego i związane z tym uciążliwości w parkowaniu na terenie osiedla, pozostają bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, bowiem mogą stanowić co najwyżej interes faktyczny, który jednak nie daje prawa do bycia stroną postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. skarg kasacyjną oddalił. Jednocześnie nie orzekł o kosztach postępowania na rzecz uczestnika wobec braku podstawy prawnej do takiego orzeczenia. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca celowo nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, nawet jeśli ten przed Sądem I instancji był stroną skarżącą, odsyłając w tej kwestii do, wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania. Wszelka nadinterpretacja tej zasady poprzez stosowanie wykładni celowościowej jest niedopuszczalna.