II OW 37/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy [...] a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do podjęcia czynności nadzorczych i kontrolnych związanych z domniemaną samowolą budowlaną postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej Burmistrz) wnioskiem z dnia 7 czerwca 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej k.p.a., w zw. z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] (dalej PINB) poprzez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku E. K. o podjęcie czynności nadzorczych i kontrolnych związanych z domniemaną samowolą budowlaną dokonaną przez J. C. na działce nr [...] położonej w Ł. przy ul. W., dla której Sąd Rejonowy w [...] powadzi księgę wieczystą o nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 10 grudnia 2015 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo E. K. o podjęcie przez ten organ czynności sprawdzających i kontrolnych związanych z dokonanymi przez J. C. pracami ziemnymi na działce nr [...] położonej w Ł. przy ul. W. Z treści pisma wynika, że dokonane zostało podwyższenie terenu, które powoduje spływanie na działki sąsiednie znacznych ilości wody. PINB, nie dokonując żadnych czynności sprawdzających, działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy i zawiadomieniem przekazał podanie Burmistrzowi Miasta i Gminy [...]. W treści zawiadomienia, powołując się na art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), uznał, że rozstrzygnięcie przedmiotowego problemu nie mieści się w granicach jego zadań i kompetencji. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wnioskiem z dnia 28 stycznia 2016 r. skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawę rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, który powstał pomiędzy nim a PINB, dotyczącego samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w Ł. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OW 13/16 oddalił wniosek z uwagi na brak precyzyjnego ustalenia przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] przedmiotu sprawy oraz żądań E. K., który jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Uwzględniając stanowisko NSA, Burmistrz Miasta i Gminy [...] powołał zespół pracowników z referatu Inwestycji Budownictwa i Gospodarki Gruntami oraz referatu Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska, którzy w dniu 23 maja 2016 r. w obecności E. K. dokonali oględzin przedmiotowej nieruchomości, gdzie stwierdzili, że: - na nieruchomości stanowiącej własność J. C., która graniczy z nieruchomością E. K., dokonana została budowla ziemna kubaturowa; - budowla ta została usytuowana na całej powierzchni działki za pomocą nasypu ziemnego; - J. C. nie dysponuje żądną dokumentacją, która dotyczy wykonanej przez niego budowli ziemnej; - E. K. domaga się od J. C. doprowadzenia nieruchomości do stanu pierwotnego poprzez usunięcie budowli ziemnej. Z oględzin sporządzono notatkę służbową, która została podpisana przez dokonujących oględzin pracowników Urzędu Miasta i Gminy w [...]. oraz E. K. Podjęte przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] czynności faktyczne kwalifikują prace wykonane przez J. C. na działce o nr [...] pod przepisy prawa budowlanego. W związku z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, które nakazują PINB podejmowanie określonych czynności, a w szczególności w zakresie zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane), Burmistrz Miasta i Gminy [...] stwierdził, że nie posiada instrumentów, za pomocą których mógłby rozstrzygnąć sprawę. Obowiązujące przepisy prawa nakładają na inspektora nadzoru budowlanego obowiązki związane z badaniem i ustaleniem czy dany obiekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nawet wówczas gdy budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 50 i 51 Prawa budowlanego). Burmistrz Miasta i Gminy [...] po dokonaniu oględzin nieruchomości oraz analizie dokumentacji w sprawie stwierdził, że mamy do czynienia z budowlą ziemną, która powstała prawdopodobnie bez wymaganych dokumentów planistycznych, zatem to PINB jest władnym do nakazania określonych czynności związanych z jej ewentualną rozbiórką i przywróceniem stanu poprzedniego, o co wnosi E. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w odpowiedzi na powyższy wniosek wniósł o: 1) odrzucenie wniosku w całości, 2) wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy E. K. opisanej w jego piśmie z dnia 8 grudnia 2015 r. kierowanym niewłaściwe do PINB. Podniósł, że sprawa podwyższenia terenu działki nr [...] usytuowanej w obrębie ewid. Miasto Ł. nie miała swojego początku we wniosku E. K. z dnia 8 grudnia 2015 r. skierowanym do PINB. W dniu 24 lipca 2015 r. do PINB wpłynęło pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie podwyższenia terenu działki ewid. nr [...] położonej w obrębie ewid. Miasto Ł. (k-1), w którym Burmistrz wskazywał, że powodowany pismami mieszkańców właścicieli działek sąsiadujących z działką nr [...] należącej do J. C. "dotyczącymi podniesienia naturalnego poziomu gruntu działki nr [...], które powoduje spływ wód opadowych z działki nr [...] na działki sąsiednie" zwraca się z wnioskiem o sprawdzenie działki ewid. nr [...] położonej przy ul. W. w Ł., opierając się o § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Badając ten wniosek, PINB wykonał czynności administracyjno-techniczne i ustalił w oparciu o wypis z rejestru gruntów z dnia 24 lipca 2015 r., mapę do celów informacyjnych obr. Miasto Ł. [...]: dz. [...], skala 1:1000 oraz dokumentację fotograficzną działki nr [...] wykonaną w terenie, że działka nr [...] jest niezabudowana, z klasyfikacją gruntów jako RIVa - grunty orne i łąki trwałe ŁIV, a zatem bez przeznaczenia pod zabudowę. Uwzględniając powyższe ustalenia oraz przywołane przez Burmistrza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak również powołując się na przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) udzielono Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] odpowiedzi pismem z dnia 27 lipca 2015 r., w którym wskazano w oparciu o powołane wyżej przepisy, że poruszane we wniosku zagadnienie - powodowanie spływu wód opadowych na działki sąsiednie w wyniku podnoszenia poziomu gruntu na działce nr [...], należy do obowiązków samorządu, a w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ustawodawca określił wręcz, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może wydać decyzję nakazującą właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Poinformowano również, że w tym stanie faktycznym i prawnym organ, jakim jest PINB nie będzie dalej zajmował stanowiska w tej sprawie. W dniu 10 grudnia 2015 r. wpłynął do PINB wniosek E. K., który za zawiadomieniem na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. został przekazany Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] z powodu nieuznania się przez PINB za organ właściwy do jego rozpatrzenia. Sprawa z treści obydwu wskazanych powyżej wniosków (Burmistrza z dnia 21 lipca 2015 r. oraz E. K. z dnia 8 grudnia 2015 r.) jest podnoszona przez m. in. te same osoby występujące w obydwu wnioskach, dotyczy tej samej działki nr [...] i wykonania takich samych czynności, tj. "podniesienia poziomu gruntu - wykonanie nasypu", które są powodem spływu wód opadowych i zalewania działki sąsiedniej. Przeprowadzona ocena posiadanego w aktach materiału dokumentacyjnego oraz udzielona pismem z dnia 27 lipca 2015 r. odpowiedź, dały podstawę PINB do przekazania sprawy E. K. organowi właściwemu do jej załatwienia, tj. Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] i sprawa ta stała się przedmiotem sporu kompetencyjnego z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] skierowanego do Sądu. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego był już przedmiotem rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu o sygn. akt lI OW 13/16, w wyniku którego Sąd wydał postanowienie oddalające wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Odpowiadając na zarzuty Burmistrza Miasta i Gminy [...] zawarte we wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, PINB stwierdził, że są one bezzasadne. Odnosząc się do pisma E. K. z dnia 8 grudnia 2015 r. wnioskodawca wskazał, że "Z treści cyt. Pisma wynika, że dokonane zostało podwyższenie terenu, które powoduje spływanie na działki sąsiednie znacznych ilości wody". Jeżeli tak Burmistrz odczytał wniosek E. K., to wystarczyło skorzystać ze wskazówki PINB zawartej w piśmie z dnia 27 lipca 2015 r. gdzie przywołany został art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, który wskazuje, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, o czym właśnie pisze we wskazanym piśmie E. K. Nadto w świetle omówionych dokumentów należy uznać jako nietrafiony zarzut wnioskodawcy uznania się przez PINB za organ niewłaściwy bez dokonywania żadnych czynności faktycznych sprawdzających. Wnioskodawca stawia również nieuzasadniony zarzut błędnego uznania przez PINB, że rozstrzygnięcie nie mieści się w granicach jego zadań i kompetencji, przy czym jako dowód nie wskazuje na żaden z wymienionych w art. 83 ust. 1 przepisów określających właściwość rzeczową tego organu. Jeżeli załatwienie sprawy nie podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to w związku z tym PINB nie może rozstrzygać w tej sprawie. Wnioskodawca pisze, że uwzględniając stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu, powołał zespół pracowników, który w dniu 23 maja 2016 r. w obecności E. K. dokonał oględzin działki nr [...], a ustalenia zawarł w notatce służbowej z dnia 23 maja 2016 r. załączonej do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OW 13/16 wskazał, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy oraz że Burmistrz Miasta i Gminy [...], któremu sprawa została przekazana powinien najpierw ustalić jednoznacznie przedmiot sprawy, w szczególności wyjaśnić czego konkretnie domaga się wnoszący podanie. Niezbędne jest ustalenie, czy wykonane prace związane były z powstaniem "budowli ziemnej" w rozumieniu przepisów ustawy Prawa budowlanego. PINB stwierdził, że poza faktem powołania zespołu oraz przeprowadzenia przez ten zespół oględzin w dniu 23 maja 2016 r., wnioskodawca nie uczynił zadość wymaganiom postawionym przez Sąd. Zarzucił powołanemu zespołowi, a w konsekwencji wnioskodawcy brak wnikliwości przy badaniu sprawy, a przez to rzetelności w ocenie zebranego materiału (vide notatka służbowa z dnia 23 maja 2016 r.). Z treści notatki nie można ustalić jednoznacznie czy powołany zespół dokonał oględzin działki nr [...] przy ul. W. w Ł. będąc na tej działce, czy tylko z przylegającej ulicy W. lub innego miejsca. Ma to znaczenie dla potwierdzenia prawdziwości używanych w treści notatki określeń "nasypu ziemnego" czy "budowli ziemnej" jako, że nie będąc na gruncie badanej działki i nie dokonując odkrywek nie można stwierdzić z jakiego materiału wykonany został nasyp, jak i to czy jest to nasyp. W punkcie 1.2 notatki zespół stwierdza, że działka stanowi własność J. C., co jest niezgodne z treścią wypisu z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w [...], w której poza J. C. współwłaścicielką działki nr [...] jest M. W. Zarzut nieprzeprowadzenia oględzin na terenie działki nr [...] zdaje się potwierdzać fakt nieuczestniczenia w oględzinach właścicieli działki, tj. M. W. i J. C., jako że brak jest w notatce informacji o ich zawiadomieniu i uczestnictwie w czasie prowadzenia oględzin. Brak jest też wskazania ich wśród osób uczestniczących w oględzinach i podpisujących notatkę. Z punktów 1.3 i 1.4 poza przedstawieniem nazw dokumentów, takich jak "Miejscowy Plan" czy "Studium Uwarunkowań" nie wynika co ma znaczenie dla ustaleń zespołu. W punkcie 1.5 zapisano, że w wyniku wizji lokalnej działki nr [...] przez zespół "...stwierdza się, że Pan J. C. wykonał budowlę ziemną na całej powierzchni działki przez wykonanie nasypu ziemnego, podnosząc teren ca 2,00 m tworząc budowlę ziemną kubaturową widoczną", bez podawania jakichkolwiek parametrów długości, szerokości, wysokości czy kubatury tej budowli, jak również wskazania jakiego materiału użyto do jej wykonania (piasku, gruzu, ziemi z urobku, bądź ornej czy innego). Nie ustala się daty jej powstania. Zespół nie pisze nic, że działka nie jest zabudowana, że nie są wykonywane żadne roboty budowlane, a grunt porasta trawa i chwasty (wg wypisu - jest to w części rola, a w części łąka). Stwierdzenie zawarte w pkt 1.6 notatki nie można nazwać ustaleniem, którego to określenia użyto w czołówce notatki, skoro zapisanej treści "że Pan J. C. nie posiada żadnej dokumentacji prawnej dotyczącej wykonanej budowli ziemnej na działce o nr [...]" nie potwierdzono i nie poparto dowodami, tym bardziej, że za prawdziwą należy przyjąć nieobecność współwłaścicieli działki podczas prowadzonej wizji oraz brak wezwania ich do przedłożenia takich dokumentów. W punkcie 1.8 zespół stwierdza, że "wykonanie robót ziemnych polegających na wykonaniu nasypu ziemnego ....zakwalifikowano jednoznacznie jako budowlę ziemną." Podsumowując tym stwierdzeniem całość ustaleń zespołu nie podaje się podstawy prawnej, pozwalającej na wyciągnięcie takich wniosków oraz jakichkolwiek innych dokumentów. W art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290) zapisano, że ilekroć w ustawie jest mowa o budowli należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak budowle ziemne oraz w art. 3 pkt 1, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zatem by można było uznać "wykonanie nasypu na całości działki podnosząc teren ca 2,00 m" jako budowlę, a przez to właściwość PINB do rozpatrzenia wniosku E. K., to określana w treści przez wnioskodawcę "budowla ziemna" winna być wykonana z użyciem materiałów budowlanych, co nie ma miejsca, gdyż zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 24 lipca 2015 r., mapą do celów informacyjnych obr. Miasto Ł. [...]: dz. [...], skala 1:1000 działka dalej pozostaje niezabudowaną, z klasyfikacją gruntów jako RIVa - grunty orne i łąki trwałe ŁIV, a dokumentacja fotograficzna zabudowy nie potwierdza. W świetle ustaleń notatki służbowej odrzucić należy stwierdzenie wnioskodawcy we wniosku, że podjęte przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] czynności faktyczne, jednoznacznie kwalifikują prace wykonane przez Pana J. C. na działce o nr [...] pod przepisy prawa budowlanego. Wskazywanie przez wnioskodawcę na PINB tylko w oparciu o zapis art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane jest nadużyciem: po pierwsze zapisy nie dotyczą tylko tego organu, po drugie wykonywanie zapisów art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy przez PINB jest możliwe tylko w ramach właściwości rzeczowej powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, określonej w art. 83 i dotyczy tylko robót budowlanych oraz obiektów opisanych w art. 3 ustawy Prawo budowlane, do których wykonanie nasypu na działce nr [...] w Ł. o charakterze rolnym, bez żadnej zabudowy nie należy. Zatem powoływanie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane jako przepisów właściwych do rozstrzygania w tej sprawie jest bezpodstawne. PINB przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OW 157/13. Stwierdził, że dla rozpatrzenia sprawy E. K. dokonania podwyższenia terenu, powodującego spływanie na działki sąsiednie znacznych ilości wody zastosowanie znajduje art. 29 ustawy Prawo wodne, dający Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] podstawę prawną do działania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Burmistrz Miasta i Gminy [...], jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] uznają się za organy niewłaściwe do podjęcia działań w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez J. C. na działce nr [...] położonej w Ł. przy ul. W., dla której Sąd Rejonowy w [...] powadzi księgę wieczystą o nr [...]. Przedstawiony przez oba pozostające w sporze organy stan faktyczny prowadzi do wniosku, iż przedmiot niniejszego postępowania dotyczył dokonanego przez J. C. podniesienia części działki nr [...] w Ł., tj. wykonaniu nasypu ziemnego. Ustalenie to potwierdzają zgromadzone dokumenty w postaci notatki służbowej z oględzin, zdjęć oraz wyjaśnień samych stron postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza zatem, że zarówno stan faktyczny sprawy, jak i przedmiot sporu zostały zidentyfikowane na tyle precyzyjnie, iż pozwala to na określenie sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem sporu, a więc wskazanie organu właściwego do jej rozpoznania. Kluczowe dla wskazania organu właściwego do podjęcia działań w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, że prace polegające na wykonaniu nasypu nie stanowią prac przygotowawczych do wykonania obiektu budowlanego, a zatem nie będzie miał tutaj zastosowania art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), stanowiący, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a pracami przygotowawczymi jest m. in. wykonanie niwelacji terenu. W związku z tym nie będzie miał zastosowania ust. 4 powyższego przepisu, który nakładał na inwestora obowiązek zawiadomienia m. in. właściwego organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 tej ustawy. A zatem, z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, określającego właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego, jednoznacznie wynika, że w sprawach wymienionych w tym przepisie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, jako organ pierwszej instancji, sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Do kompetencji określonych w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie należą sprawy niwelacji terenu, która nie stanowi elementu przygotowawczego do rozpoczęcia budowy obiektu budowlanego i nie stanowi budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 wskazanej ustawy, zgodnie z którym przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wprawdzie niwelacja terenu może niekiedy stanowić wstępny etap robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego i w takim przypadku stanowi ona rodzaj prac przygotowawczych, koniecznych do rozpoczęcia inwestycji (art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), jednak – jak już wyżej wskazano - ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji wynika, że przedmiotowa niwelacja terenu nie stanowi prac przygotowawczych, nie ma na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonanie obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że dokonane na działce nr [...] w Ł. roboty polegały jedynie na podwyższeniu poziomu gruntu i dlatego prace te nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji ustawy Prawo budowlane. Ponieważ zaś z opisu stanu faktycznego wynika, że wykonane podwyższenie powoduje zalewanie wodami opadowymi działki nr [...] należącej do wnioskodawcy E. K., naruszone zostały przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.; dalej: Prawo wodne). Można podnieść poziom działki, o ile nie zaburza to stosunków wodnych. Uwzględniając powyższe, należy wskazać, że zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy). Powyższe oznacza, że właściwym do załatwienia niniejszej sprawy jest Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, orzekł jak w sentencji postanowienia.