II OSK 2278/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Farmy Wiatrowej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1498/16 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1498/16, po rozpoznaniu skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie 1 sentencji uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie 2 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Farma Wiatrowa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. Zaskarżając go w całości wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a to art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) – dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że związany charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach determinuje brak kompetencji organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy do interpretacji postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy wykładnia systemowa tych przepisów, w szczególności dokonana z uwzględnieniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. prowadzi do wniosku, że organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne uprawniony jest do badania i interpretowania przesłanek środowiskowych warunkujących wydanie decyzji lokalizacyjnej; 2) przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: a) naruszeniu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", poprzez dokonanie oceny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez co WSA rozpoznał sprawę poza granicami wyznaczonymi skargą; b) naruszeniu art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego, w szczególności poprzez stwierdzenie: - rzekomej niespójności w zakresie parametru wysokości turbiny; - rzekomej niespójności w zakresie lokalizacji turbiny; c) naruszeniu art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez zaniechanie przez Sąd Wojewódzki oceny, czy prawidłowa jest ocena parametrów wysokości i lokalizacji turbin wiatrowych dokonana przez organy administracji i zaniechanie przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego; d) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. z uwagi na uwzględnienie przez Sąd Wojewódzki skargi, podczas gdy w świetle zaistniałych faktów i przy zachowaniu prawidłowej wykładni przepisów oraz prawidłowym ich stosowaniu winien wydać orzeczenie oddalające skargę, a co za tym idzie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie została wydana ani z naruszeniem prawa materialnego, ani z naruszeniem przepisów postępowania, i jako taka nie powinna podlegać uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd Wojewódzki nieprawidłowo przyjął, iż organ właściwy do prowadzenia postępowań administracyjnych oraz wydawania decyzji o warunkach zabudowy (decyzji lokalizacyjnej) jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach do tego stopnia, że brak mu kompetencji do interpretacji postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie sposób bowiem przyjąć automatyzmu działania administracji i wydawania decyzji lokalizacyjnych (lub odmowy ich wydania) bez weryfikacji, czy spełnione są przesłanki wynikające z decyzji środowiskowej, (jeśli dla danego przedsięwzięcia była ona wymagana). Następnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie ograniczył się do kontroli decyzji wydanych w ramach stosunku administracyjnoprawnego odnoszącego się do określenia warunków zabudowy ale odmawiając organom administracji uprawnienia do ustalenia treści decyzji środowiskowej jednocześnie sam dokonał jej oceny. Co więcej Sąd Wojewódzki zakwestionował postanowienia decyzji środowiskowej, bez dokonania oceny, czy sama decyzja została wydana z naruszeniem prawa warunkującym uwzględnienie skargi. Podkreślono również, że Sąd meriti błędnie ustalił wysokość turbiny na 145 m n.p.t., podczas gdy w decyzji środowiskowej podano wysokość 150 m n.p.t. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Strona skarżąca formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, których błędna wykładnia doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd Wojewódzki dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom i argumentom skargi trafna jest ocena Sądu Wojewódzkiego, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. ma wady uniemożliwiające utrzymanie jej w obrocie prawnym. Zasadnie zwrócił uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją wtórną wobec decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i musi mieścić się w parametrach oraz warunkach środowiskowych wskazanych na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Wynika to z art. 86 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany uwarunkowaniami dla konkretnej inwestycji wynikającymi. Skoro zgodnie z art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, (a więc także decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), to decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji, wiązała organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Dlatego nie można podzielić zarzutu skargi, że organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne uprawniony jest do badania i interpretowania przesłanek środowiskowych warunkujących wydanie decyzji lokalizacyjnej. Niedopuszczalna jest ponowna analiza raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, przez organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy. Następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji i środowisku jest bowiem pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ ten nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez bezprawne dokonanie oceny decyzji środowiskowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Wymóg wynikający z art. 134 § 1 P.p.s.a. dotyczący rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, powinien być tak rozumiany, że wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze (czy też w kontrolowanym akcie) podstawą prawną. Prawidłowe stosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby bez względu na treść skargi (jej zarzutów i wniosków) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną (przez organ, lub przez stronę wnoszącą skargę), dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. II OSK 499/09, LEX nr 597645). Zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki pozbawiony jest doniosłości prawnej, gdyż, jak podniesiono wyżej, badanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest podstawowym obowiązkiem organów administracji wydających decyzję lokalizacyjną. W przedmiotowej sprawie uchybienia związane z parametrami inwestycji, na które wskazał Sąd Wojewódzki są tego rodzaju, że uniemożliwiają prawidłową lokalizację inwestycji w gminie [...]. Sąd Wojewódzki nie przeprowadził analizy legalności wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2012 r., a skupił się jednie na wykazaniu braku zgodności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z wcześniej wydaną decyzją administracyjną, którą organ I instancji sam wydawał i był nią związany. Bezzasadny jest zatem zarzut skargi o naruszeniu przez Sąd Wojewódzki zasady odrębności postępowania lokalizacyjnego i środowiskowego. Skoro organy orzekające w sprawie warunków zabudowy są związane decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, to organy obu instancji związane były decyzją Wójta Gminy [...] z dnia z dnia [...] marca 2012 r. określającą warunki środowiskowe, na jakich może być zrealizowane przedsięwzięcie polegające na budowie parku elektrowni wiatrowych "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą, składającego się z 21 turbin wiatrowych o mocy do 1,8 MW każda. Sąd Wojewódzki, nie związany zarzutami i wnioskami skargi, prawidłowo ocenił, że istnieją różnice pomiędzy parametrami inwestycji określonymi w decyzji środowiskowej oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym maksymalnej wysokości turbin wiatrowych. O ile w osnowie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano maksymalną wysokość turbin wiatrowych do 150 m n.p.t., to na stronie 4 decyzji, w pkt III, wysokość ta została określona jako 145 m. Decyzja o warunkach zabudowy ustala w pkt 3.2 parametry i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla pojedynczej elektrowni wiatrowej w zakresie całkowitej, maksymalnej wysokości od powierzchni terenu obejmującą części stałe i ruchome jako 150 m. Jednocześnie w pkt 4.3 tej decyzji Wójt Gminy [...] wskazał, że należy zachować warunki wynikające z decyzji tego organu o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że skoro istnieje rozbieżność pomiędzy parametrami i lokalizacją inwestycji, wskazywaną w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a lokalizacją przyjętą w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, to przy lokalizacji wskazanej dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie jest możliwe spełnienie przez inwestycję parametrów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można, więc zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że doszło do omyłki pisarskiej lub przeoczenia w decyzji środowiskowej. Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że naruszono zasadę prawdy obiektywnej i związaną z nią zasadę oficjalności postępowania dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna i prawna podstawa rozstrzygnięć nie została bowiem ustalona z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Organ nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy ze względu na ewentualne zlokalizowanie inwestycji niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego. W świetle art. 141 § 4 P.p.s.a. wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zaznaczyć przy tym należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy jest prawidłowe, co prowadzi do wniosku, że Sąd Wojewódzki uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje, wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego, funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. To, czy skarżący kasacyjnie z wnioskami Sądu się zgadza, czy też nie, nie decyduje o naruszeniu normy art. 141 § 4 P.p.s.a. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można bowiem zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Inaczej mówiąc nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonego aktu, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast trzeba zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że istnieją wątpliwości co do lokalizacji turbiny, gdyż: "o ile w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. o warunkach zabudowy organ wskazał, na stronie 1 i 7, iż wniosek dotyczył inwestycji przewidzianej do realizacji na części działek o nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...], powiat [...], województwo [...], to na stronie 3 tej decyzji wśród działek, na których mają zostać zlokalizowane turbiny wiatrowe nie została wymieniona działka nr ewid. [...]". W ocenie Sądu Wojewódzkiego działka nr [...] została wskazana, jako położona w innym obrębie ([...]). Tymczasem na stronie 3 decyzji wskazano lokalizację poszczególnych turbin określoną w decyzji środowiskowej. Decyzja środowiskowa wskazuje, na których działkach będą posadowione maszty (m.in. na działce [...] w obrębie [...]). We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skarżąca wskazała również działki sąsiednie tj. [...], na które będą zachodziły skrzydła (tzn. nad którymi obracać się będą ramiona turbiny). Nie istnieją, więc w tym zakresie żadne nieścisłości lub braki. Sąd Wojewódzki błędnie odczytał ocenianą decyzję o warunkach zabudowy w zakresie lokalizacji turbiny, ale to uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy i treść zaskarżonego wyroku. W świetle powyższych rozważań ocena powołania w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu jego niewłaściwego zastosowania (niezastosowania), ponieważ wskazany przepis ma charakter wynikowy, tzn. sąd stosuje go jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Można byłoby zatem skutecznie zarzucić naruszenie tego przepisu wówczas, gdyby Sąd Wojewódzki po wykazaniu w uzasadnieniu wyroku przyczyn wskazujących na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji zamiast uwzględnienia - oddaliłby skargę. Nie ma zaś w skardze kasacyjnej wykazania ewentualnych uchybień które mógłby popełnić Sąd w toku rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.