IV SA/Wa 2086/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Gminy [...] kwotę 465 zł (słownie: czterysta sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], wymierzające Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 15 500 zł (słownie: piętnaście tysięcy pięćset złotych) za 31 dni zwłoki w wydaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kablowej linii energetycznej [...] wraz ze złączem kablowo - pomiarowym na działce [...] w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...]. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury i Budownictwa ocenił - jako bezzasadne - argumenty Gminy [...] zawarte w zażaleniu na postanowienie o wymierzeniu kary, wskazując iż uzupełnienie braków podania przez wnioskodawcę pozostaje bez wpływu na początek biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, powoływanej dalej jako u.p.z.p.). Zdaniem organu II instancji okres ten nie podlega również odliczeniu jako okres opóźnienia powstały z winy strony, z uwagi na niedochowanie przez organ prawidłowej procedury wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Postępowanie dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak ustalił Wojewoda [...], a zaakceptował Minister Infrastruktury i Budownictwa, trwało łącznie 98 dni, tj. od dnia następnego po złożeniu wniosku przez inwestora, czyli od dnia 14 września 2012 r. do dnia 20 grudnia 2012 r. Minister zauważył, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 2 u.p.z.p. termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczyna bieg "od dnia złożenia wniosku", bez względu na jego kompletność. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym zarówno na gruncie ustawy Prawo budowlane, jak i u.p.z.p. Stanowisko to wynika również z wykładni celowościowej, według której celom ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. regulacji było przyśpieszenie postępowań w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku wpływu niekompletnego wniosku oraz uzupełnienia braków w terminie, postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a nie prowadzone na nowo. Organ przyjął zatem, iż w analizowanej sprawie 65-dniowy termin rozpoczął bieg w dniu następującym po dniu wpływu do Urzędu Gminy [...] wniosku inwestora, tj. w dniu 14 września 2012 r., a nie w momencie uzupełnienia braków formalnych wniosku. Minister ocenił jako niezasadny wyrażony w zażaleniu, argument skarżącej, jakoby telefoniczna forma wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku stanowiła podstawę do dokonania odliczeń na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. podkreślając, iż w przypadku uznania, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej zawierał braki formalne, organ gminny był zobowiązany do wystosowania do inwestora wezwania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Minister zaznaczył, że do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., co do zasady należy zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Z powyższego wynika – w ocenie Ministra - że w sytuacji gdy organ, po wpływie wniosku do urzędu, niezwłocznie podejmuje działania służące zapewnieniu właściwego toku postępowania, tj. prawidłowo wzywa stronę do usunięcia błędów we wniosku, to okres oczekiwania na uzupełnienie braków podania nie wlicza się do okresu 65-dniowego, ale podlega odliczeniu jako czynność niezależna od organu, zawiniona przez stronę. W skardze wywiedzionej 22 lipca 2016 r. Gmina [...] zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p.) w zw. z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23, zwanej dalej K.p.a.), poprzez wadliwe przyjęcie, że dotknięty brakami formalnymi wniosek inwestora zainicjował postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął swój bieg od dnia następnego po złożeniu przedmiotowego wniosku, tj. od dnia 14 września 2012 r., podczas gdy termin załatwienia sprawy winien być liczony od dnia następnego po usunięciu braków formalnych wniosku, tj. od dnia 16 listopada 2012 r., względnie: naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe zaniechanie wyłączenia z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu uzupełniania przez inwestora wniosku o kopię mapy zasadniczej, który stanowił okres opóźnienia powstały z winy strony; - naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wskutek braku wszechstronnego wyjaśnienia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie w całości postanowienia Ministra infrastruktury i Budownictwa i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] w [...] oraz umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Gmina podkreśliła, że dopiero kompletny, pozbawiony braków formalnych wniosek mógł zainicjować postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem dopiero od uzupełniania przez inwestora wniosku o kopię mapy zasadniczej winien rozpocząć bieg 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Strona skarżąca argumentowała, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania spełniającego wymagania z art. 63 § 2 K.p.a., tzn. podania zawierającego co najmniej wskazanie strony, od której pochodzi, jej adresu i żądania, oraz czyniącego zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie zaś z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Zatem dołączenie w/w mapy do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wymóg formalny, wynikający z przepisu szczególnego, którego brak uniemożliwia wszczęcie postępowania i załatwienie sprawy w drodze decyzji. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, usunięcie braku formalnego wniosku w dniu 15 listopada 2012 r. w postaci kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania lokalizacyjnego, a zatem od dnia następnego, tj. od dnia 16 listopada 2012 r., rozpoczął bieg 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej, a nie jak błędnie przyjął Wojewoda [...] oraz Minister - od dnia 14 września 2012 r. Na poparcie swojej argumentacji, iż bieg 65-dniowego terminu rozpoczyna się z chwilą doręczenia organowi kompletnego wniosku, skarżąca powołała orzecznictwo sądowoadministracyjne. Na zakończenie Gmina wskazała, że "wadliwe jest również stanowisko Ministra uzależniające zakwalifikowanie okresu uzupełnienia przez inwestora wniosku o kopię mapy zasadniczej jako okresu opóźnienia powstałego z winy strony, od wezwania inwestora na piśmie do uzupełnienia braków formalnych wniosku". Na potwierdzenie powyższego Gmina powołała się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2916/15, w którym Sąd wskazał, iż: "podziela stanowisko Ministra, że od terminu 65 dni zakreślonego dla wydania decyzji o warunkach lokalizacji należy odliczyć okres od dnia wezwania strony do uzupełnienia wniosku do dnia wykonania przez stronę tej czynności (...) nie jest zasadne stanowisko organu odwoławczego, że możliwość odliczenia tego okresu jest uwarunkowana prawidłowym, a więc dokonanym na piśmie, wezwaniem strony do uzupełnienia wniosku". Skarżący podzielił pogląd Sądu, że dopuszczalne jest wezwanie telefoniczne do uzupełnienia wniosku, a w sytuacji braku informacji konieczne jest wyjaśnienie, w jakim terminie do tej rozmowy telefonicznej doszło, a następnie odliczenie od dopuszczalnego czasu załatwienia sprawy okresu uzupełnienia braków wniosku przez inwestora, jako okresu opóźnienia powstałego z winy strony. Zaniechanie przez organ ww. czynności, w ocenie Gminy [...], doprowadziło do naruszenia przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak również art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy [...] zaniedbał nawet dochowania prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków we wniosku, bowiem - wbrew zasadzie pisemności wyrażonej w art. 14 § 1 K.p.a.- pisemne wezwanie zastąpił telefonicznym powiadomieniem o stwierdzonych brakach. Co więcej, wezwanie to nie zostało w żaden sposób udokumentowane. W ocenie Ministra z zasady pisemności zawartej w art. 14 § 1 K.p.a. wynika dla organu obowiązek załatwiania spraw w formie pisemnej, przy czym odnosi się to nie tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do szeregu czynności poprzedzających wydanie decyzji, jak wezwania (art. 54 K.p.a.) czy protokoły (rozdział 2 dział lI K.p.a.). Tylko wyjątkowo sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 § 2 Kpa), a w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności (art. 55 § 1K.p.a.). Zgodnie z art. 14 § 2 K.p.a., treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu spełniającego warunki określone w przepisach art. 68-71 K.p.a. lub podpisanej przez stronę adnotacji. Nadto Minister podkreślił, że telefoniczne wezwanie, o którym mowa w art. 55 K.p.a., dopuszczalne jest jedynie w sprawach niecierpiących zwłoki. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż "sprawa niecierpiąca zwłoki" to taka, której szybkie załatwienie jest konieczne ze względu na stan zagrożenia życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze albo społeczne lub kiedy wymaga tego wyjątkowo ważny interes strony. Pojęcie "sprawa niecierpiąca zwłoki" oznacza sprawę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, nie zaś pojedynczą czynność procesową. Wezwanie w sprawie niecierpiącej zwłoki wywiera skutek prawny dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej treści i w odpowiednim czasie. Czynność wezwania powinna zostać utrwalona na piśmie. Przepis art. 55 § 1 K.p.a. zobowiązuje organ również do tego, aby wezwanie dokonane w formie telefonicznej zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 54 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, ponieważ organy administracji nie wyjaśniły dostatecznie okoliczności faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia, a nadto dokonały błędnej interpretacji w odniesieniu do znaczenia prawnego wezwania telefonicznego w kontekście kontroli terminu załatwienia sprawy. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest wysokość kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, determinowana czasokresem zwłoki organu w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji. Z przepisu art. 51 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika, że wójt (burmistrz lub prezydent miasta) powinien wydać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku. Przekroczenie tego terminu jest przesłanką wymierzenia organowi kary administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy, w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do biegu tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2 c ustawy). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że termin 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozpoczyna bieg od chwili złożenia wniosku, niezależnie od tego, czy wniosek jest kompletny. Natomiast okres potrzebny na uzupełnienie braków nie podlega wliczeniu do biegu tego terminu, jeżeli strona została prawidłowo wezwana do uzupełnienia wniosku. Według Ministra nie ma zatem podstaw prawnych do tego, aby w rozpatrywanej sprawie termin liczyć od dnia 15 listopada 2012 r. tj. od dnia w którym inwestor dołączył do wniosku mapę, a więc usunął brak formalny wniosku, ponieważ wezwanie do uzupełnienia braku wniosku nie odpowiadało wymogom prawa (nie było na piśmie). Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża stanowisko, że wniosek, nawet jeśli był niekompletny wszczynał postępowanie administracyjne. Tylko bowiem uzupełnienie braków wniosku w terminie może prowadzić do stwierdzenia, że postępowania zostało wszczęte w dniu złożenia wniosku. Natomiast w razie nieuzupełnienia tych braków w terminie podanie pozostawia się bez rozpoznania, co oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 r., komentarz do art. 61 K.p.a.). Przy wykładni art. 61 K.p.a. należy uwzględnić również brzmienie art. 64 § 2 K.p.a. Niemożność uzupełnienia przez inwestora braków wniosku w ustawowym terminie nie może być sanowana zawieszeniem postępowania, bowiem można zawiesić postępowanie administracyjne, jeśli zostało wszczęte i jest w toku, (podobnie w tym zakresie, por. wyroki NSA z 10 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1103/08, z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1701/08, dostępne na stronie www.nsa.gov.pl/orzecznictwo, określanej dalej jako CBOSA). Sąd nie podziela zatem stanowiska organu skarżącej Gminy, że termin do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji należałoby liczyć od złożenia kompletnego wniosku o wydanie takiej decyzji, ponieważ przyjęcie takiej konstrukcji usuwałoby spod kontroli okres pomiędzy złożeniem wniosku, a wezwaniem strony do jego uzupełnienia. Organ pozostający w bezczynności w tym okresie nie ponosiłby odpowiedzialności za tę bezczynność, przewidzianej w art. 51 ust. 2 ustawy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1182/15). W ocenie Sądu od terminu 65 dni zakreślonego dla wydania decyzji o warunkach lokalizacji należy odliczyć okres od dnia wezwania strony do uzupełnienia wniosku do dnia wykonania przez stronę tej czynności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt Il OSK 136/08; por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 ., sygn. akt IV SA/Wa 2623/14, CBOSA). Przy czym nie jest zasadne stanowisko organu odwoławczego, że możliwość odliczenia tego okresu jest uwarunkowana prawidłowym, a więc dokonanym na piśmie, wezwaniem strony do uzupełnienia wniosku. W rozpatrywanej sprawie nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że inwestor został wezwany telefonicznie do uzupełnienia wniosku. Nie zostało jednakże wyjaśnione, w jakim terminie to wezwanie nastąpiło. Skarżący nie podaje w ogóle tego terminu (por. np. treść zażalenia – karta 6 akt sprawy – teczka 1/3), zaś Minister stwierdza, że brak jest w aktach sprawy adnotacji z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej. W tej sytuacji, skoro skarżący kwestionuje ustalenie organu co do liczby dni pozostawania w zwłoce w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie tych spornych okoliczności za pomocą możliwych do wykorzystania w tej sprawie środków dowodowych, np. przesłuchania pracownika, który wezwał telefonicznie stronę do uzupełnienia wniosku (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 20 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2916/15, CBOSA). Organ administracji ma obowiązek dążenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 70 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe zaniechanie wyłączenia z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu uzupełniania przez inwestora wniosku o kopię mapy zasadniczej, który stanowił okres opóźnienia powstały z winy strony oraz naruszenia przepisu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wskutek braku wszechstronnego wyjaśnienia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ ustali termin telefonicznego wezwania i wyłączy okres który upłynął od wezwania do dostarczenia mapy od okresu 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Słusznie natomiast organy uznały, że nie jest zasadne stanowisko, iż wyznaczony stronie termin w celu zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie należy odliczyć od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK IV SA/Wa 2916/15, CBOSA). Wykazane powyższej naruszenie przepisów prawa spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135, w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.