I OSK 2246/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1190/16 w sprawie ze skargi B.P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r., nr XXV/228/16 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zmiany uchwały dot. udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę B.P. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r. Nr XXV/228/16 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zmiany uchwały dot. udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr XXXIII/258/93 z dnia 5 stycznia 1993 r. lokale mieszkalne znajdujące się w budynku przy ul. [...] [...] w [...], stanowiącym własność komunalną, zostały przeznaczone do sprzedaży na rzecz ich najemców. W dniu 13 maja 2015 r. skarżąca jako najemca lokalu mieszkalnego nr 3 w tym budynku, złożyła wniosek o wykup tego lokalu. Pismem z dnia 6 lipca 2015 r. została poinformowana, że zajmowany przez nią lokal będzie pierwszym sprzedanym lokalem w budynku przy ul. [...] [...], zawiadomiono również o wszczęciu procedur poprzedzających sprzedaż. Kolejnym pismem z 20 października 2015 r., Burmistrz poinformował skarżącą o wstrzymaniu sprzedaży lokalu i stanowisko swoje podtrzymał w piśmie z 14 grudnia 2015 r. Uzasadniając wstrzymanie sprzedaży, organ wskazał na wprowadzenie dodatkowego warunku sprzedaży lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] [...], polegającego na sprzedaży wszystkich lokali w jednej dacie z uwagi na wysokie koszty dalszego remontu budynku. Skarżąca wyraziła zaś przekonanie, że Burmistrz winien kontynuować procedury związane ze sprzedażą i niezwłocznie tę sprzedaż sfinalizować. Skarżąca podkreśliła, że Gmina [...] pomimo wstrzymania procedury sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...] [...], kontynuowała procedury zmierzające do sprzedania mieszkania skarżącej oraz pozostałych lokali na rzecz najemców oraz prowadziła rozmowy z najemcami. Z ustaleń dokonanych na spotkaniach w dniach 7 marca i 11 kwietnia 2016 r. wynikało, że najemcy trzech lokali wyrazili zamiar wykupu lokalu, natomiast jednemu najemcy, niezainteresowanemu wykupem, Gmina zaproponowała zamianę lokalu i wystawienie tego lokalu do sprzedaży. W dniu 29 czerwca 2016 r. skarżąca otrzymała do wiadomości pismo skierowane z Urzędu Miasta i Gminy [...] do rzeczoznawcy zajmującego się wyceną nieruchomości, dotyczące zlecenia sporządzenia wyceny szacunkowej lokali wraz rozliczeniem poniesionych nakładów, których najemcy są zainteresowani wykupem. W ocenie skarżącej, działania Gminy wskazują na rozpoczęcie i kontynuację zapisów uchwały z 5 stycznia 1993 r. w zakresie sprzedaży lokali przy ul. [...] [...]. Skarżąca w dniu 11 lipca 2016 r. otrzymała operat szacunkowy z wyceną lokalu. Wskazała również, że zmiana uchwały z dnia 5 stycznia 1993 r. poprzez wykreślenie z wykazu budynków, w których najemcy mogą nabyć lokale mieszkalne, zapisu: "[...] [...]" w sytuacji, kiedy trwają procedury związane ze sprzedażą mieszkań w tym budynku na rzecz zainteresowanych najemców, bez wątpienia narusza ich interes prawny. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera nawet informacji o trwającej procedurze wykupu lokali w budynku przy ul. [...] [...], jak również tego, że na zlecenie Gminy w tym budynku przeprowadzono inwentaryzację budowlaną w celu ustalenia prawidłowych udziałów w nieruchomości wspólnej. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie stanowi realizację uprawnienia ujętego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: "u.s.g."), w zakresie ochrony prawnej jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Przytaczając brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd wskazał, że konieczne było w pierwszej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. O powodzeniu bowiem skargi wniesionej na podstawie tego przepisu przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zdaniem Sądu, żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy ustawy o samorządzie gminnym nie konkretyzuje obowiązku dla gminy do dokonania zbycia lokalu tylko ze względu na wniosek złożony przez najemcę. Sąd podkreślił, że gmina, jako właściciel mienia komunalnego, ma prawo – wynikające m.in. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do określenia zasad zbywania nieruchomości. Następnie Sąd I instancji zauważył, że zaskarżoną uchwałą nr XXV/228/16 z dnia 1 sierpnia 2016 r. Rada Miejska w [...] w § 1 zmieniła uchwałę nr X/94/07 Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości - lokali mieszkalnych, stanowiących własność Gminy [...], położonych na terenie miasta i gminy [...] ([...]) w ten sposób, że: 1/ w § 2 uchylono zapis "XXXIII/258/93 z dnia 5 stycznia 1993 r.", 2/ w wykazie budynków gminnych, w których znajdują się lokale mieszkalne przeznaczone do sprzedaży położone na terenie miasta i gminy [...], stanowiącym załącznik do uchwały, uchyla się zapis: "39. [...] [...]". Powyższe spowodowało, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] [...], a tym samym lokal nr 3, którego najemcą jest B.P. zostały wyłączone ze sprzedaży, a co za tym idzie z możliwości udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Dalej Sąd stwierdził, iż aby przyjąć, że uchwała ta narusza interes prawny skarżącej, należałoby wykazać, że przepisy prawa przewidują dla gminy obowiązek zbycia lokalu na rzecz najemcy tylko ze względu na złożony przez niego wniosek. Zdaniem Sądu, tezy takiej w świetle obowiązujących przepisów nie da się uzasadnić. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że skarżąca legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może zaś poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., co przesądziło o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła B.P., zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego; 2) art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącej stosownie do wymagań przepisu szczególnego, co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem; 3) art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 34 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego; 4) art. 659 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż skarżąca jako najemca nie posiada interesu prawnego; 5) art. 66 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego mimo, iż z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie doszło do złożenia oferty przez Gminę [...], skarżąca posiada prawo do roszczenia zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, a więc posiada interes prawny. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...]wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zmierza do podważenia zasadności stanowiska zajętego przez Sąd I instancji co do braku posiadania przez B.P. legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 1 sierpnia 2016 r. Nr XXV/228/16 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zmiany uchwały dot. udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Na mocy tej uchwały z wykazu budynków, których lokale mieszkalne przeznaczone są do sprzedaży, wykreślono budynek położony przy ul. [...] [...], w którym skarżąca jest najemcą jednego z lokali mieszkalnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca zasadnie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. W myśl wskazanego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie przepisem szczególnym, na podstawie którego została wywiedziona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przywołanej regulacji wynika, że prawo do zaskarżania uchwał na jego podstawie przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008 r., nr 7, poz. 121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683). Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie omawianego przepisu uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, "Wokanda" 2005 r. Nr 7-8). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, LEX nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376). Jest on realizowany poprzez wykonanie aktu organu gminy z zakresu administracji publicznej (uchwały, zarządzenia), które to wykonanie odbywa się w formach nie tylko administracyjnych, ale także cywilnoprawnych. To zaś, czy podmiot ma prawo do tak rozumianej korzyści oraz czy nie doszło do pozbawienia go tego uprawnienia, jest oceniane w postępowaniu ze skargi na akt organu gminy z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając powyższe, dla ustalenia posiadania legitymacji skargowej B.P. wymagane było ustalenie, że postanowienia przyjętej przez Radę Miejską w [...] uchwały godzą w prawa przysługujące skarżącej, która jest jednym z najemców mieszkań budynku, który przeznaczony był do bezprzetargowej sprzedaży lokali. Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest najemcą gminnego lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. [...] [...] w [...], w stosunku do którego już w 2005 r. zapoczątkowała procedurę wykupu, i którą konsekwentnie kontynuuje chcąc ją doprowadzić do finału na zasadach obowiązujących w dacie jej rozpoczęcia. Naruszenie interesu prawnego skarżąca upatruje natomiast w tym, że na skutek postanowień zaskarżonej uchwały wyłączono nieruchomość budynkową przy ul. [...] [...] z programu bonifikat. W tym zakresie należy zaznaczyć, że nie chodzi tu o takie rozumienie interesu prawnego, który oznacza prawo podmiotowe w kontekście przysługiwania skarżącej roszczenia o zbycie przedmiotowej nieruchomości. Jednak okoliczności rozpoznawanej sprawy nakazywały uwzględnić, iż ma ona interes prawny na podstawie przepisu art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., określającego uprawnienie najemcy lokalu mieszkalnego, którego najem został nawiązany na czas nieoznaczony, do uzyskania pierwszeństwa w nabyciu zajmowanego lokalu w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, który może chronić wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jej interesem jest bowiem to, aby – uwzględniając dotychczasowy status budynku przy ul. [...] [...] w [...] jako przeznaczony do sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali - złożona przez nią w odpowiednim czasie odpowiedź na przedstawioną przez Gminę ofertę została wzięta pod uwagę przez procedujące organy na zasadach w tym czasie obowiązujących. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby najemcom lokali w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem zajmowanych mieszkań w budynku, dotychczas przeznaczonym przez gminę do sprzedaży w drodze bezprzetargowej, na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy dokonywaniu kwalifikacji budynków do sprzedaży w tym trybie. Tak rozumiana optyka chroni praworządność działania administracji (art. 7 Konstytucji RP), wzmocni zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz pozwoli na realizację prawa do ochrony sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Założenie to odpowiada zasadzie wykładni prawa in dubio pro actione. Reasumując stwierdzić należy, że skarżąca - będąc najemcą lokalu mieszkalnego z zasobów gminnych, jak również z uwagi na złożenie procedowanego przez Gminę wniosku o wykup zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego w budynku, który został wykreślony z listy adresów przeznaczonych do bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych - posiada interes prawny pozostający w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.g.n., aby zbadać zgodność z prawem uchwały pozbawiającej jej prawa do sfinalizowania dotychczas prowadzonego postępowania związanego ze zbyciem objętego jej zainteresowaniem lokalu mieszkalnego. W tym miejscu podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę podzielił stanowisko tut. Sądu wyrażone w postanowieniu z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt: I OSK 1277/17 oraz w postanowieniu z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1406/17, wydane w tożsamych sprawach skarżącej. Z powyższych względów, zasadnym było uchylenie zaskarżonego postanowienia, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008/3/42) przepisy art. 203 i art. 204 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.