I OSK 1277/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1189/16 w sprawie ze skargi B. P. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w G. oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokali postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z 2 marca 2017 r., wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę B. P. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z [...] czerwca 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w G. oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokali. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podkreślił, że przed wniesieniem skargi pismem z dnia [...] lipca 2016 r. skarżąca wezwała Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa, jednakże Rada wezwania nie uwzględniła. Następnie Sąd zaznaczył, że skarżąca podniosła, iż na podstawie uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. lokale mieszkalne znajdujące się w budynku przy ul. [...] w G., stanowiącym własność komunalną, zostały przeznaczone do sprzedaży na rzecz ich najemców. W dniu [...] maja 2015 r. jako najemca lokalu mieszkalnego nr [...] wskazanej nieruchomości, złożyła wniosek o wykup tego lokalu i pismem z dnia [...] lipca 2015 r. została poinformowana, że zajmowany przez nią lokal będzie pierwszym sprzedanym lokalem w budynku przy ul. [...], zawiadomiono również o wszczęciu procedur poprzedzających sprzedaż. Kolejnym pismem z [...] października 2015 r., Burmistrz poinformował skarżącą o wstrzymaniu sprzedaży lokalu i stanowisko swoje podtrzymał w piśmie z [...] grudnia 2015 r. Uzasadniając wstrzymanie sprzedaży, organ wskazał na wprowadzenie dodatkowego warunku sprzedaży lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...], polegającego na sprzedaży wszystkich lokali w jednej dacie z uwagi na wysokie koszty dalszego remontu budynku. Skarżąca wyraziła zaś przekonanie, że Burmistrz winien kontynuować procedury związane ze sprzedażą i niezwłocznie tę sprzedaż sfinalizować. Skarżąca podkreśliła, że Gmina G. pomimo wstrzymania procedury sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...], kontynuowała procedury zmierzające do sprzedania mieszkania skarżącej oraz pozostałych lokali na rzecz najemców oraz prowadziła rozmowy z najemcami. Z ustaleń dokonanych na spotkaniach w dniach [...] marca i [...] kwietnia 2016 r. wynikało, że najemcy trzech lokali wyrazili zamiar wykupu lokalu, natomiast jednemu najemcy, niezainteresowanemu wykupem, Gmina zaproponowała zamianę lokalu i wystawienie tego lokalu do sprzedaży. W dniu [...] czerwca 2016 r. skarżąca otrzymała do wiadomości pismo skierowane z Urzędu Miasta i Gminy G. do rzeczoznawcy zajmującego się wyceną nieruchomości, dotyczące zlecenia sporządzenia wyceny szacunkowej lokali wraz rozliczeniem poniesionych nakładów, których najemcy są zainteresowani wykupem. W ocenie skarżącej, działania Gminy wskazują na rozpoczęcie i kontynuację zapisów uchwały z [...] stycznia 1993 r. w zakresie sprzedaży lokali przy ul. [...]. Skarżąca w dniu [...] lipca 2016 r. otrzymała operat szacunkowy z wyceną lokalu. Wskazała również, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera informacji o trwającej procedurze wykupu lokali w budynku przy ul. [...], jak również tego, że na zlecenie Gminy w tym budynku przeprowadzono inwentaryzację budowlaną w celu ustalenia prawidłowych udziałów w nieruchomości wspólnej. Jej zdaniem, uwarunkowanie sprzedaży lokali w nieruchomości przy ul. [...] w G. jednoczesnym wykupem przez najemców wszystkich lokali w budynku, z wyłączeniem lokalu socjalnego, jest sprzeczne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podkreślił, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie stanowi realizację uprawnienia ujętego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: "u.s.g."), w zakresie ochrony prawnej jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Przytaczając brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd wskazał, że konieczne było w pierwszej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. O powodzeniu bowiem skargi wniesionej na podstawie tego przepisu przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: "u.g.n."). Uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n. powinna wyrażać jedynie akceptację dla dokonania określonej rodzajowo w tym przepisie czynności, tj.: nabycia, zbycia, obciążenia nieruchomości, wydzierżawienia lub wynajęcia. Z kolei przepisy art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.g.n. stanowią, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3) oraz zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34 (art. 37 ust.1 i ust. 2 pkt 1). Skarżąca zaś, jak zauważył Sąd, upatruje źródło swego interesu prawnego w czynnościach przygotowawczych do sprzedaży lokalu podjętych na jej wniosek jako najemcy lokalu komunalnego. Nie wskazała jednakże przepisu prawa, który gwarantuje zbycie na jej rzecz zajmowanego lokalu, o ile wyrazi tylko taki zamiar. Sąd podkreślił, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami czy ustawy o samorządzie gminnym nie konkretyzuje obowiązku dla gminy do dokonania zbycia lokalu tylko ze względu na wniosek złożony przez najemcę. Gmina, jako właściciel mienia komunalnego, ma prawo – wynikające m.in. z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do określania zasad zbywania nieruchomości. Z kolei przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. realizuje na poziomie prawa miejscowego gwarancję bezprzetargowego nabycia lokalu mieszkalnego przy umowie najmu zawartej na czas nieoznaczony. Ustawowe pierwszeństwo nabycia nieruchomości nie jest jednak źródłem roszczenia "przymuszającego" właściciela do sprzedaży nieruchomości, daje najemcy jedynie potencjalne uprawnienie do bezprzetargowego trybu nabycia. Uprawnienie najemcy w nabyciu zajmowanego lokalu mieszkalnego aktualizuje się dopiero w przypadku przeznaczenia nieruchomości przez jej właściciela do zbycia, czego wyrazem jest sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 u.g.n., gdyż uchwała, którą powołuje się w skardze, nie stanowi jeszcze oferty sprzedaży. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że skarżąca legitymuje się wyłącznie interesem faktycznym. Bezspornie wyraża wolę zakupu lokalu zajmowanego dotychczas jako najemca, jednakże nie istnieje norma prawa materialnego, która dawałaby jej uprawnienie do żądania zmiany umowy najmu na umowę sprzedaży. Osoba nie mająca interesu prawnego nie może zaś poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., co przesądziło o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia B. P., reprezentowana przez radcę prawnego przyznanego skarżącej z urzędu, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego; 2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącej stosownie do wymagań przepisu szczególnego, co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem; 3. naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 34 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego; 4. art. 659 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż skarżąca jako najemca nie posiada interesu prawnego; 5. art. 66 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego mimo, iż z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie doszło do złożenia oferty przez Gminę G., skarżąca posiada prawo do roszczenia zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, a więc posiada interes prawny. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zmierza do podważenia zasadności stanowiska zajętego przez Sąd I instancji co do braku posiadania przez B. P. legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w G. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] nr [...] w G. oraz udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokali. Należy zatem wskazać, że ocena posiadania legitymacji skargowej wymaga dokonania interpretacji art. 101 ust. 1 u.s.g., który dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu gminy wymaga wykazania nie tylko istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Interes prawny jest kategorią prawa materialnego, obejmuje uprawnienia oparte na prawie. Wnosząc skargę należy wykazać, że zaskarżana uchwała godzi w tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej w rezultacie prowadząc do zmiany lub uszczuplenia jej sfery prawnej (do zniesienia, ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z prawa). Naruszony interes musi być bezpośredni i aktualny, realny. W związku z tym, przyjmuje się, że do wniesienia skargi nie uprawnia istnienie jedynie potencjalnego zagrożenia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Wskazuje się także, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09). Uwzględniając powyższe, dla ustalenia posiadania legitymacji skargowej B. P. wymagane było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że postanowienia przyjętej przez Radę Miejską w G. uchwały godzą w prawa przysługujące skarżącej, która jest jednym z najemców mieszkań budynku przeznaczonym do bezprzetargowej sprzedaży lokali. W tym zakresie należy zaznaczyć, że nie chodzi tu o takie rozumienie interesu prawnego, który oznacza prawo podmiotowe w kontekście przysługiwania skarżącej roszczenia o zbycie przedmiotowej nieruchomości. Jednak okoliczności rozpoznawanej sprawy nakazywały uwzględnić, iż ma ona interes prawny na podstawie przepisu art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., określającego uprawnienie najemcy lokalu mieszkalnego, którego najem został nawiązany na czas nieoznaczony, do uzyskania pierwszeństwa w nabyciu zajmowanego lokalu w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, który może chronić wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jej interesem jest bowiem to, aby złożona przez nią w odpowiednim czasie odpowiedź na przedstawioną przez Gminę ofertę została wzięta pod uwagę przez procedujące organy na zasadach w tym czasie obowiązujących oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby najemcom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem lokalu mieszkalnego w budynku przeznaczonym przez gminę do sprzedaży w drodze bezprzetargowej na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu przez podmiot publiczny lokali objętych ich zainteresowaniem. Tak rozumiana optyka chroni praworządność działania administracji (art. 7 Konstytucji RP), wzmocni zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz pozwoli na realizację prawa do ochrony sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Założenie to odpowiada zasadzie wykładni prawa in dubio pro actione. Reasumując stwierdzić należy, że skarżąca - będąc najemcą lokalu mieszkalnego z zasobów gminnych, jak również z uwagi na złożenie procedowanego przez Gminę wniosku o wykup zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego przed podjęciem uchwały modyfikującej poprzednio sformułowane warunki sprzedaży lokali - posiada interes prawny pozostający w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.g.n., aby postępowanie związane ze zbyciem objętego jej zainteresowaniem lokalu mieszkalnego zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, z poszanowaniem prawa wnioskodawcy do wzięcia pod uwagę jej interesu na zasadach określonych uprzednio. Konkludując, w analizowanej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej legitymującego ją do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Jakkolwiek bowiem jej sytuacja faktyczna i prawna nie pozwalała domagać się sprzedaży mieszkania na warunkach wstępnie przez nią zaakceptowanych, to zmiana wymogów, na jakich odbywać się mogła sprzedaż lokali mieszkalnych w drodze bezprzetargowej tworzyła sytuację procesową, w której skarżąca miała swój interes prawny do uruchomienia kontroli zgodności z prawem podjętej uchwały. Z tego względu za uzasadnione należy uznać wywody skargi kasacyjnej prezentujące odmienne od wyrażonego przez Sąd I instancji stanowiska co do posiadania przez skarżącą legitymacji z art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2016 r. W sytuacji zatem błędnego – co wykazano powyżej - stwierdzenia, że skarżącej nie przysługiwała legitymacja skargowa z uwagi na brak spełnienia przesłanki wymienionej w art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. braku naruszonego interesu prawnego, zasadnym było uchylenie zaskarżonego postanowienia, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008/3/42) przepisy art. 203 i art. 204 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.