II OSK 565/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 662/16 w sprawie ze skargi H.W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...]2016 r. nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz H.W. kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016r., sygn. akt III SA/Gd 662/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H.W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2016r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego T.O.. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta Gdyni, na podstawie art 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 388 ze zm.), odmówił wymeldowania T.O. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. U. w Gdyni. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem o wymeldowanie wystąpiła H.W. podając, że T.O. nie zamieszkuje w spornym lokalu. Obecnie przebywa w więzieniu - został skazany na [...] roku pozbawienia wolności za [...]. Sąd uznał go również za niegodnego dziedziczenia po ojcu. Ponadto dom spłonął w maju 2015 r. i musi zostać rozebrany. Urząd Miasta wymaga, aby przed rozebraniem lokalu wszyscy zostali z niego wymeldowani. Organ wskazał, że podczas przeprowadzonej kontroli meldunkowej ustalono, że dostęp do budynku jest ograniczony- drzwi są zabite dyktą, widnieje na nich informacja o prowadzonych robotach budowlanych , brak jest informacji o tym, by dom przeznaczony był do rozbiórki. Ponadto ustalono, że decyzją administracyjną odmówiono rozbiórki budynku. Od decyzji tej strony złożyły odwołanie. Organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, pozwalające na dokonanie wymeldowania. T.O. nie opuścił lokalu w sposób trwały i dobrowolny, a jego czasowa nieobecność w miejscu zameldowania wynika z odbywania kary pozbawienia wolności. Nie było sporne, że bezpośrednio przed osadzeniem przedmiotowy lokal stanowił jego centrum życiowe. Ma on również zamiar powrotu do lokalu po odbyciu kary pozbawienia wolności. Organ wskazał, że meldunek jest wyłącznie rejestracją miejsca pobytu i jest niezależny od prawa własności lokalu. Ponadto wyjaśnił, że choć - zdaniem wnioskodawczyni- budynek nadaje się do rozbiórki, to stan techniczny budynku nie może mieć wpływu na decyzję meldunkową, bowiem organy meldunkowe nie mają kompetencji do ustalania tej kwestii, jeśli budynek istnieje. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H.W.. Wskazała, że organ meldunkowy naruszył treść art. 35 ustawy o ewidencji ludności oraz art. 80 k.p.a poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i uznanie, że wymieniony nie opuścił miejsca pobytu stałego, pomimo że budynek uległ spaleniu oraz całkowitemu zniszczeniu i nie nadaje się do zamieszkania. Dodała, że w spornym lokalu nie ma rzeczy należących do wymienionego, a powrót do lokalu będzie niemożliwy, bowiem lokal jest zdewastowany i nienadający się do zamieszkiwania osób. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...]2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że T.O. został aresztowany w 2013 r. i odbywa karę pozbawienia wolności. Przed aresztowaniem mieszkał w spornym lokalu. Choć od około 3 lat nie przebywa w przedmiotowym lokalu, to jednak opuszczenie lokalu nie nosi znamion dobrowolności i trwałości, bowiem nieobecność w lokalu spowodowana jest odbywaniem kary pozbawienia wolności. O dobrowolnym i trwałym opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić wówczas, gdy zaistnieją okoliczności wskazujące na to, że osoba zameldowana, z własnej i nieprzymuszonej woli podjęła decyzję o opuszczeniu danego lokalu, zrezygnowała z przebywania w nim oraz o przeniesieniu swojego centrum życiowego w inne miejsce z jednoczesnym zerwaniem więzi łączącej ją z tym lokalem. Opuszczenie lokalu przez T.O. nie było dobrowolne i było spowodowane osadzeniem w areszcie. Wymieniony tuż przed aresztowaniem zamieszkiwał w spornym lokalu na pobyt stały. Nie można było przyjąć, że gdyby nie aresztowanie, miałby zamiar ten lokal dobrowolnie opuścić. Nie można także uznać, że wymieniony trwale opuścił przedmiotową nieruchomość, bowiem z jego wyjaśnień wynika, że po odbyciu kary pozbawienia wolności chce ponownie zamieszkać w tym lokalu, co świadczy, że nie zerwał więzi łączącej go z tym lokalem i ma zamiar zamieszkiwania w nim w przyszłości. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdził brak spełnienia przesłanek określonych w art. 35 ustawy. Opuszczenia spornego lokalu przez wymienionego nie można było uznać za dobrowolne i trwałe, co w konsekwencji musiało skutkować odmową jego wymeldowania z miejsca pobytu stałego w drodze decyzji administracyjnej. Organ, odnosząc się do stanowiska wnioskodawczyni, że wymieniony nie będzie mógł wrócić do spornej nieruchomości ze względu na jej stan techniczny stwierdził, że decyzja w sprawie rozbiórki budynku ( odmowna) nie jest prawomocna, a ze zgromadzonego materiału nie wynika, by właściciele wystąpili do organu nadzoru budowlanego o wydanie decyzji o wyłączenie budynku z użytkowania jako zagrażającego pobytowi ludzi. W takim przypadku organ budowlany rozstrzygałby podnoszone przez wnioskodawczynie kwestie, a gdyby budynek nie nadawałby się do zamieszkania- nakazałby rozbiórkę obiektu. H.W. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego, wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie: art. 35 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego błędną wykładnię; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która winna zostać uchylona w całości; art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nie zapewnienie odwołującej czynnego udział w postępowaniu i uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w postaci wyjaśnień T.O.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że opuszczenie lokalu przez T.O. nie było dobrowolne, że nie zerwał on więzi łączącej go z lokalem i że opuszczenie lokalu nie jest trwałe; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, dowolne interpretowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji brak istotnych dla sprawy ustaleń. W uzasadnieniu skarżąca podała, że odbywanie kary pozbawienia wolności, co do zasady, wiąże się z opuszczeniem miejsca pobytu stałego. Powołując się na orzeczenie NSA podała, że brak dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego nie oznacza przeszkody do wymeldowania się , opuszczenie lokalu jest bowiem zdarzeniem spowodowanym i zawinionym przez osobę pozbawioną wolności. Wskazała, że stanowisko judykatury wskazuje, że wieloletnia kara pozbawienia wolności wyczerpuje znamiona trwałości. Zdaniem skarżącej organ uniemożliwił jej ustosunkowanie się do wyjaśnień T.O.. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu w zakresie jego braku właściwości w przedmiocie oceny możliwości faktycznego zamieszkiwania w lokalu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że nie podziela poglądu, zaprezentowanego w skardze, że w przypadku zawinionego wywołania zdarzenia skutkującego opuszczeniem lokalu- aresztowania i skazania na karę pozbawienia wolności - brak dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego nie oznacza przeszkody do wymeldowania. Skoro wymeldowanie związane jest z dobrowolnością i trwałością opuszczenia lokalu, reguły takie stosować należy w każdym przypadku dokonywania oceny spełnienia przesłanek do wymeldowania, także wobec osoby skazanej na karę pozbawienia wolności. Sąd podziela pogląd organów obu instancji, że skarżący nie opuścił przedmiotowego lokalu, który przed aresztowaniem stanowił jego centrum życiowe, dobrowolnie, a jego obecne w nim nieprzebywanie związane jest z odbywaniem kary pozbawienia wolności. Skarżący deklaruje chęć powrotu do tego lokalu - co więcej - jeszcze przed złożeniem przez skarżącą wniosku w niniejszej sprawie złożył pismo do organu , sprzeciwiające się dokonaniu jego wymeldowania z pobytu stałego, czyli uzewnętrznił wolę powrotu do lokalu przed wszczęciem postępowania o wymeldowanie. Dobrowolne i trwałe opuszczenie lokalu wiąże się - co do zasady - z przeniesieniem centrum życiowego w inne miejsce z zamiarem stałego tam pobytu. W żaden sposób nie można uznać, że w niniejszej sprawie zaistniał tego rodzaju stan faktyczny. Nie jest też możliwe dokonanie zameldowania na pobyt stały w zakładzie karnym. Z akt sprawy wynika, że uczestnik postępowania zakończy odbywanie orzeczonej kary pozbawienia wolności najpóźniej w marcu 2024 r., przy czym kara może być skrócona o dwa - trzy lata, może więc się zakończyć w marcu 2021 r. Nie są to terminy aż tak odległe w czasie, by utożsamiać je z trwałym opuszczeniem miejsca pobytu. Sąd podzielił także pogląd organów , że organy właściwe w sprawach ewidencji ludności nie są powołane do dokonywania oceny, czy określony obiekt budowlany nadaje się na miejsce pobytu ludzi. Zatem skoro przedmiotowy budynek nie został rozebrany ani nie została wydana przez właściwy organ prawomocna decyzja, nakazująca jego rozbiórkę w określonym terminie, nie ma podstaw do wydania decyzji o wymeldowaniu uczestnika postępowania. Zasadnie ponadto organ odwoławczy argumentuje, że możliwe jest przeprowadzenie w przyszłości remontu budynku. Zarzut skargi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w postaci wyjaśnień T.O. jest bezzasadny. Skarżąca ustanowiła swym pełnomocnikiem W. O-N., do której wystosowano zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. W. O-N. zajęła - w odpowiedzi na w/w wezwanie - stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 13 stycznia 2016 r. Przed organem odwoławczym uczestnik postępowania żadnych wyjaśnień nie składał. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej dotyczących rodzaju przestępstwa, za które uczestnik postępowania został skazany i orzeczenia o uznaniu go za niegodnego dziedziczenia po zmarłym ojcu w ocenie Sądu - są to okoliczności, które mogą być podnoszone w ewentualnym postępowaniu o eksmisję skarżącego z przedmiotowego lokalu, nie mogą jednak być brane pod uwagę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego wymeldowania. Postępowanie o wymeldowanie nie może "zastępować" orzeczenia sądu powszechnego , rozstrzygającego o prawie danej osoby do lokalu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H.W. zarzucając mu : 1. naruszenie prawa materialnego: w art. 35 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego błędną wykładnię; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która winna zostać uchylona w całości; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art.80 KPA poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, iż: - opuszczenie lokalu przez T.O. nie było dobrowolne; - T.O. nie zerwał więzi łączącej go z lokalem; - opuszczenie lokalu przez T.O. nie jest trwałe. W tak zakreślonych zarzutach kasacyjnych wniosła na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, oświadczając jednocześnie o zrzeczeniu się rozprawy; na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; na podstawie art. 200 P.p.s.a. - zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że T.O. nie zamieszkuje w lokalu, gdyż odbywa on karę pozbawienia wolności za [...]. Deklaracja woli powrotu do przedmiotowego lokalu została wyrażona przez T.O. jedynie w celach uzyskania korzystnej dla siebie decyzji administracyjnej; nie utrzymuje on bowiem żądnych więzi z lokalem, przede wszystkim zaś nie jest mu znany jego stan techniczny. [...] i nieutrzymywanie kontaktu z lokalem stanowi jednoznacznie o zerwaniu więzi łączących go z lokalem, wobec czego uznać należy, iż naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie miało istotny wpływ na wydanie decyzji. Skarżąca nie podziela stanowiska Sądu I Instancji w zakresie jego braku właściwości w przedmiocie oceny możliwości faktycznego zamieszkiwania w lokalu. Wyrok, na którym organ i Sąd I Instancji oparli swe rozważania, zapadł na kanwie uchylonych i nieobowiązujących już przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Przytoczone podstawy kasacyjne są zasadne, gdyż art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.) musi być interpretowany w ten sposób, że opuszczenie miejsca stałego pobytu, o którym w nim mowa, to także opuszczenie pod przymusem realizowanym przez upoważnione do tego organy Państwa. Żadne racje nie przemawiają za tym, aby przyjąć odmienną wykładnię. Obowiązek meldunkowy ma charakter ewidencyjny – chodzi o rejestrację danych o miejscu pobytu osób (art. 1 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych – i nic nie przemawia za tym, aby w razie opuszczenia miejsca pobytu w wyniku przymusu państwowego utrzymywać w rejestrze dane, które są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie jest też uprawniona wykładnia tego przepisu polegająca na przyjęciu, że w razie opuszczenia miejsca stałego pobytu w wyniku przymusu państwowego można uznać, iż opuszczenie nastąpiło dopiero wtedy, gdy osoba zainteresowana z tym się zgodzi. Łatwo dostrzec, że taka wykładnia doprowadziłaby do utrzymywania się rozbieżności pomiędzy rzeczywistym stanem rzeczy a stanem zapisanym w ewidencji. Istota przymusu państwowego polega na tym, że jest on stosowany w przypadku oporu, a więc w przypadku gdy brak jest zgody na opuszczenie miejsca pobytu. T.O. nie zamieszkuje w lokalu, gdyż odbywa karę pozbawienia wolności za [...]. W sytuacji zawinionego wywołania zdarzenia skutkującego opuszczeniem lokalu - a za taki niewątpliwie należy uznać aresztowanie i skazanie na karę pozbawienia wolności [...] - brak dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego nie oznacza przeszkody do wymeldowania się. Wieloletnia kara pozbawienia wolności wyczerpuje znamiona trwałości. Nie sposób podzielić rozważań Sądu I Instancji, jakoby 7 lat kary pozbawienia wolności, które pozostały do wykonania, nie świadczyło o trwałości opuszczenia miejsca pobytu. Przesłanką wymeldowania może być wieloletni pobyt w zakładzie karnym, w trakcie którego doszło do zmiany sytuacji osobistej osadzonego, gdy powrót do miejsca zameldowania w świetle zasad doświadczenia życiowego i przepisów prawa budzi wątpliwości. Odbywanie kary pozbawienia wolności, co do zasady, wiąże się z opuszczeniem miejsca pobytu stałego i potwierdza zaistnienie przesłanki z art. 15 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). W tej sytuacji brak dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego nie oznacza przeszkody do wymeldowania się. Opuszczenie lokalu jest bowiem zdarzeniem spowodowanym i zawinionym przez osobę pozbawioną wolności. (...) Nie jest wykluczone, że osoba pozbawiona wolności utrzymuje taki kontakt z lokalem mieszkalnym, w którym jest zameldowana na pobyt stały, że nie można przyjąć domniemania trwałego opuszczenia lokalu. Utrzymywanie tego kontaktu powinno przybrać takie formy zachowania się, jak: pokrywanie opłat związanych z utrzymaniem lokalu, podejmowanie działań mających na celu zapewnienie utrzymywania lokalu w niezbędnym porządku, czy stanie technicznym, podejmowanie starań o utrzymanie lub uzyskanie tytułu do posiadania lokalu, uzewnętrznianie woli powrotu do lokalu przed wszczęciem postępowania o wymeldowanie. Bez tych zachowań nie można przyjąć, że osoba nie opuściła miejsca pobytu stałego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2014 r., II OSK 2556/12). Decyzja o wymeldowaniu nie powoduje zmiany, ani tym bardziej wygaśnięcia ewentualnych praw do lokalu. Racę ma skarżąca kasacyjnie, że rezygnacja z przebywania w określonym miejscu może nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie oświadczenia woli, oraz w sposób dorozumiany, przez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w dotychczasowym miejscu, gdzie koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. Niewątpliwie zatem każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia do okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu. Popełnienie umyślnego przestępstwa [...] jest zachowaniem, którego oczywistą konsekwencją jest odizolowanie sprawcy w zakładzie karnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2013 r., II OSK 1976/11, Sąd ten wyraził, który w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, iż " w sytuacji gdy opuszczenie lokalu było następstwem zawinionych działań osoby, której dotyczy postępowanie, bez znaczenia jest, czy było ono dobrowolne. Przepisy o zameldowaniu służą celom ewidencyjnym i mają na celu potwierdzenie rzeczywistego pobytu w lokalu. Nie mogą one zatem służyć utrzymywaniu fikcji pobytu w lokalu osoby, która tam rzeczywiście nie przebywa i przez wiele lat nie będzie mogła tam przebywać. Mając powyższe okoliczności na uwadze należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej zarówno zarzut naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi, opłata za uzasadnienie, wpis od skargi kasacyjnej oraz koszty pełnomocnika za I i II instancję.