II OSK 2532/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 101/15 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 101/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej. Jak wynika z akt sprawy, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., w części nakazującej P. D. sporządzenie i przedstawienie 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, obejmującego budynek hotelu wraz z przyłączami na posesji przy ul. [...] we W. oraz z przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych (dz. nr [...],[...]), z wyłączeniem przyłączy energetycznego dla obiektu, ciepłowniczego i teletechnicznego - uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych i uchylił ww. decyzję w części określającej termin wykonania nałożonego obowiązku ustalając jednocześnie nowy termin wykonania do 30 kwietnia 2014 r. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2014 r. P. D. wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zmianę jego decyzji z dnia [...] grudnia 203 r. poprzez dalsze wydłużenie terminu na sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego i innych dokumentów do upływu trzech miesięcy od dnia prawomocnego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] na podstawie art. 154 k.p.a. odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji Dolnośląskiego WINB z dnia [...] lipca 2014 r. wniósł P. D. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r, nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego WINB z dnia [...] lipca 2014 r. wskazując w uzasadnieniu, że decyzja nakazująca sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w trybie określonym tym przepisem nie jest dopuszczalne uchylenie ani zmiana decyzji ostatecznej nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Skarżący na podstawie decyzji Dolnośląskiego WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. nabył prawo w rozumieniu skonkretyzowania co do treści i rozmiaru spoczywającego na nim obowiązku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. wniósł P. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 101/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., przed przystąpieniem do oceny zasadniczych przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. koniecznym jest ustalenie, iż postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że nie jest dopuszczalne wszczęcie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji nieostatecznej, oraz takiej na mocy której strona nabyła prawo. Niewątpliwie zakres znaczeniowy ustawowego pojęcia "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" budził wątpliwości interpretacyjne w doktrynie i w orzecznictwie. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. Nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek, bowiem każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne mające znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie kształtuje sytuację prawną strony i jako takie musi być traktowane, jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Zdaniem Sądu zasadna jest argumentacja organów administracji, które odmawiały uchylenia decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w określonym w decyzji terminie. Decyzja ta jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo (w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a.), a w takiej sytuacji nie znajduje zastosowania tryb określony w art. 154 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. wniósł P. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 154 k.p.a. wyrażające się tym, że WSA w Warszawie stwierdził, iż na mocy ostatecznej decyzji Dolnośląskiego WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący nabył prawo nie określając jednocześnie o jakiej treści, podczas gdy na mocy przedmiotowej decyzji Inwestor nabył obowiązek a nie prawo, co wynika z literalnego brzmienia sentencji decyzji; 2. art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez WSA w Warszawie zbadania w pełnym zakresie zgodności z przepisami postępowania oraz z przepisami prawa materialnego wszystkich postanowień wydanych w sprawie a dotyczących przedłożenia przez Inwestora projektu budowlanego zamiennego. WSA w Warszawie zaniechał zbadania zgodności decyzji administracyjnych dotyczących obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego pod kątem przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony w aspekcie możliwości zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. – WSA w Warszawie będąc związany podstawą prawną żądania skarżącego nie rozważył możliwości zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a.; WSA w Warszawie nie zbadał czy ostateczna decyzja administracyjna jest zgodna z prawem pod kątem ewentualnych przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 k.p.a. do czego był zobowiązany. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wywołane wnioskiem strony, powołującej się na art. 154 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podnieść należy, iż tryb wskazany przez stronę jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy on wzruszenia (uchylenia lub zmiany) zarówno decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, ale także decyzji prawidłowych, które nie są dotknięte żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej nakazującej sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego wydanej w trybie art. 51 Prawa budowlanego, tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z tego też względu wątpliwości natury merytorycznej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. pozostają dla rozstrzygnięcia bez istotnego znaczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 788/10 Lex nr 1132945). Z kolei w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1188/04, Lex nr 164973) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez pojęcie nabycia prawa z decyzji ostatecznej, o jakim stanowi art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. Uzasadnienie tego poglądu znajduje swoje uzasadnienie w doktrynie, w której przyjmuje się, że do decyzji ostatecznych, na mocy, których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (zob.: J.Borkowski, (w:) A. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 2009, str. 561 i 576, podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 996/11, Lex nr 1695260 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2321/11, Lex nr 1155957). Dlatego też decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] nakładająca na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego wydana w trybie art. 51 Prawa budowlanego, pomimo, że nakłada na skarżącego obowiązek, co skarżący podnosi w skardze kasacyjnej, to również na jej podstawie skarżący nabył prawo w postaci możliwości wykorzystania trybu określonego w art. 51 Prawa budowlanego. Co oznacza, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 154 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez WSA w Warszawie zbadania w pełnym zakresie zgodności z przepisami postępowania oraz z przepisami prawa materialnego wszystkich postanowień wydanych w sprawie, należy podkreślić, iż nie zasługuje on na uwzględnienie z uwagi, na to, że jak już wyżej wskazano tryb art. 154 § 1 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania, a więc Sąd nie mógł również badać zgodności z przepisami postępowania oraz z przepisami prawa materialnego wszystkich postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie. Co oznacza jednocześnie, że Sąd nie mógł badać przesłanek z art. 156 k.p.a. odnoszących się do ostatecznej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. Jednocześnie należy podkreślić, że skarżący w podaniu o wszczęcie postępowania wprost podał tryb, w jakim ma być ono prowadzone ("na podstawie art. 154 § 1 k.p.a."). Oznacza to, iż takie precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa przesądziło kwestię przedmiotu sprawy, a w konsekwencji również trybu prowadzonego postępowania. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki NSA z dnia z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, Lex nr 47890 i z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienie NSA z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt II OW 104/13). Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy zakres żądania strony nie budził wątpliwości, wszczęcie przez organ w tym trybie postępowania było czynnością prawidłową. Organ nie mógł, prowadząc postępowanie w trybie art. 154 k.p.a., rozszerzyć swojego postępowania również na tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. Rozstrzygnięcie określonych spraw, prowadzonych w różnych trybach wymaga wszczęcia odrębnych postępowań i zakończenia ich osobnymi decyzjami, niezależnie od tego czy przedmiotem weryfikacji jest jedna i ta sama decyzja. Skoro zatem w treści żądania strony zawarty był wniosek o zastosowanie trybu określonego w art. 154 k.p.a., to organ, choćby nawet nie zgadzał się z zaproponowaną przez strony kwalifikacją żądania, był związany jego treścią. Poza tym należy przypomnieć autorce skargi kasacyjnej, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U z 2016 r. poz.1066) i są związane granicami sprawy w jakich toczyło się postępowanie administracyjne (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Nie może więc sąd administracyjny w sprawie, w której była wydana decyzja na podstawie art. 154 k.p.a., badać w oparciu o art. 155 k.p.a., gdyż na tej podstawie nie toczyło się postępowanie administracyjne. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej nie zastosowania w przedmiotowej sprawie przez Sąd I instancji art. 155 k.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.