II OSK 764/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. Ł. i M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2468/15 w sprawie ze skargi H. Ł. i M. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2468/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. Ł. i M. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli H. Ł. i M. Ł. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, 2) art. 35 ust. 1 w zw. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, 3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja z dnia [...] października 2005 r. nr [...] nie zawierała wad kwalifikowanych, pomimo że ziściła się podstawa do uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie prawa stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, 4) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi. Zdaniem skarżących kasacyjnie, błędny jest pogląd Sądu I instancji, że organ administracji nie ma obowiązku badania ważności oświadczenia strony o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pogląd ten stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami procesu administracyjnego wyrażonymi w art. 6 – 8 K.p.a. Gdyby oświadczenie takie nie podlegało badaniu to jego składanie byłoby zbędne. Organ powinien z urzędu zbadać ważność takiego oświadczenia, gdyż nic nie zwalania go od ustalenia rzeczywistego stanu prawnego będącego podstawą wydania decyzji. W sprawie nie jest istotne to, czy oświadczenie było zgodne z prawdą, tylko że oświadczenia takiego w istocie nie ma. Naruszenie obowiązku sprawdzenia, czy oświadczenie pochodzi od osoby, o której mowa w art. 33 ustawy Prawo budowlane, zdaniem skarżących kasacyjnie jest oczywistym i rażącym naruszeniem prawa. Złożenie przez inwestora ważnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem koniecznym warunkiem legalności pozwolenia na budowę. Okoliczność, że brak takiego oświadczenia inwestora podniesiono dopiero w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie powinien zwalniać organu od skontrolowania w tym postepowaniu, czy kwestionowana przez stronę decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana po spełnieniu obligatoryjnych przesłanek ustawowych, czy też pomimo oczywistego ich braku z rażącym naruszeniem prawa. Weryfikacja oświadczenia złożonego przez inwestora może być dokonana także w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie jest konieczne uprzednie kwestionowanie tego oświadczenia w postępowaniu zwykłym. Jawność wpisów w rejestrze KRS powinna każdorazowo obligować organ administracji do sprawdzania, czy składane w toku postępowania oświadczenia rzeczywiście pochodzą od podmiotu, od którego pochodzić powinny. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym i Gospodarczym, nikt nie może zasłaniać się nieznajomością wpisów ogłoszonych w Monitorze Sądowym i Gospodarczym ani nieznajomością treści wpisu w Rejestrze. Zdaniem skarżących kasacyjnie, okoliczność, że oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej nie powinno zwalniać organów administracji od dbałości o zgodny z prawem przebieg postępowania administracyjnego. Zgoda R. w J. na wykorzystanie działki o nr ew. [...] była niezgodna z zasadami reprezentacji tej Spółdzielni. Oświadczenie o wyrażeniu zgody zostało podpisane przez jedną osobę pomimo jednoznacznego wymogu dwuosobowej reprezentacji. Z uwagi na wynikające z KRS domniemanie znajomości wpisów wyrażenie zgody na realizację inwestycji przez podmiot nieuprawniony, zdaniem skarżących kasacyjnie, nie może być przesłanką wznowienia postępowania albowiem chodzi o okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji, którą organ administracji miał obowiązek wziąć pod uwagę. Oświadczenie Prezesa R. znajdowało się w aktach sprawy, a zatem organ administracji powinien był poddać je analizie jako materiał zgromadzony w sprawie. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji powielił stanowisko organów administracji odnośnie do kwestii zgodności pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uznając, że na obszarze objętym miejscowym planem znajdują się także tereny oznaczone jako wody płynące. Argument ten, w ocenie skarżących kasacyjnie, jest dowolny i sprzeczny z zasadami prawidłowego rozumowania. Działka nr [...] nie była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jako wody płynące co przesądza o niezgodności inwestycji z miejscowym planem. Plan miejscowy przewidywał na działce nr [...] wyłącznie ośrodek obsługi i produkcji rybackiej lub stawy hodowlane podczas gdy na skutek realizacji inwestycji część działki zajęta została pod wał przeciwpowodziowy oraz wody rzeki D. Wał przeciwpowodziowy to nie ośrodek produkcji rybackiej ani staw hodowlany co oznacza, że inwestycja jest w oczywisty sposób sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i decyzja administracyjna nie może pozostawać z nim w sprzeczności. Przepisy miejscowego planu odnoszące się do działki o nr ew. [...] nie wymagają szczególnej wykładni, gdyż są przejrzyste i nie budzące wątpliwości co do ich treści. Skarżący stwierdzili, że na skutek realizacji inwestycji część ich nieruchomości została trwale zalana przez wody płynące i w konsekwencji wydano decyzję o ustaleniu linii brzegowej będącej podstawą do sporządzenia wykazu zmian ewidencyjnych dotyczących działki o nr ew. [...]. Na skutek tego bezprawnie uszczuplono tę działkę o [...] m2, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przejście własności gruntu na właściciela wody dotyczy wyłącznie naturalnego a nie sztucznego zajęcia powierzchniową wodą płynącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a. ), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez H. Ł. i M. Ł. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 8 marca 2012 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt I OSK 363/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie." Z kolei w wyroku z dnia 20 października 2011 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt II GSK1056/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa." Przytoczone wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Mają one zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zarzut braku przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowana została inwestycja nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest wykazanie przez inwestora posiadania prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane tylko złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). W toku postepowania o uzyskanie pozwolenia na budowę inwestor złożył takie oświadczenie. Organy administracji co do zasady nie mają obowiązku sprawdzania, czy zawarte w tym oświadczeniu dane są zgodne z rzeczywistością. Jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia. W niniejszej sprawie w toku postępowania zwykłego tego rodzaju okoliczności nie ujawniły się. Wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane miało na celu uproszczenie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Gdyby organy administracji miały obowiązek co do zasady weryfikowania tego rodzaju oświadczeń, to ich wprowadzenie do sytemu prawnego nie realizowałoby tego celu. W celu zweryfikowania oświadczenia inwestor musiałby bowiem dostarczyć organowi inny dokument potwierdzający posiadanie przez niego tytułu prawnego do nieruchomości podczas gdy intencją ustawodawcy poprzez wprowadzenie oświadczenia było wyeliminowanie tego obowiązku. Zabezpieczeniem przed podawaniem nieprawdziwych danych w oświadczeniu jest wymóg złożenia go pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Ujawnienie po wydaniu pozwolenia na budowę, że zgoda na wykorzystanie na cele budowlane działki o nr ew. [...], należącej wówczas do R., powinna zostać udzielona przez dwóch członków Zarządu R. a nie jednego nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę. Jest to nowa okoliczność, która mogłaby być podstawą wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie zaś podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Wznowienie postępowania w oparciu o ww. przesłankę nie jest uzależnione od tego, czy organ miał obowiązek wiedzieć o danej okoliczności, tylko czy o niej wiedział. Z akt sprawy wynika, że organ administracji nie wiedział o tym, że oświadczenia w imieniu R. powinno składać dwóch członków zarządu Spółdzielni nie zaś tylko jeden. To, że organ administracji mógł sprawdzić w Krajowym Rejestrze Sądowym sposób reprezentacji Spółdzielni nie zmienia faktu, że o sposobie reprezentacji nie wiedział w czasie wydawania decyzji. Stwierdzić należy, że wyrażenie zgody tylko przez jednego członka zarządu Spółdzielni mogło być konwalidowane poprzez późniejsze wyrażenie zgody przez drugiego członka zarządu. Oświadczenia te nie muszą bowiem być składane jednocześnie. Zauważyć przy tym należy, że zgoda wyrażona przez Prezesa Spółdzielni na wykorzystanie części działki o nr ew. [...] zawierała warunek uzyskania odszkodowania i brak jest dowodów na to, by sama Spółdzielnia ją kwestionowała. Kwestia ewentualnego odszkodowania za część nieruchomości zajętej przez wody płynące oraz pod wał przeciwpowodziowy nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji a w konsekwencji również uwzględnienia skargi nie mógł być również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżących kasacyjnie, że zamierzenie budowlane w odniesieniu do działki o nr ew. [...] było niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka ta była przeznaczona pod ośrodek obsługi i produkcji rybackiej lub stawy hodowlane. Sam ten fakt nie mógł jednak być podstawą stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę albowiem konieczne jest jeszcze ustalenie, czy z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo stwierdzonej wady w postaci niezgodności zamierzenia budowlanego na działce o nr ew. [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego decyzja o pozwoleniu na budowę w realiach niniejszej sprawy może być akceptowana w praworządnym państwie. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zmierza w konsekwencji do tego, by budowa ta stała się zgodna z prawem, co w niniejszej sprawie oznacza, że powinna ona być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć jednak należy, że od dnia 25 sierpnia 2010 roku obowiązuje ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowywania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 963). Zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 tej ustawy w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Budowle przeciwpowodziowe takie jak wał przeciwpowodziowy mogą więc być realizowane niezależnie od tego, czy teren, na którym mają być one budowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość ich budowy czy też nie. W przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, która była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, legalizacja inwestycji nie wymagałby wykazania jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym decyzji zezwalającej na realizację wału przeciwpowodziowego m.in. na działce o nr ew. [...], w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać za decyzję, wydaną z naruszeniem prawa, którego nie można zaakceptować i uznać takiej decyzji za akt wydany przez organ praworządnego państwa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że organy administracji oraz Sąd I instancji naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 7 K.p.a. Z art. 1 § 2 wynika, że kontrola administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działania administracji publicznej, a tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrolę tę Sąd I instancji przeprowadził pod kątem zgodności z prawem. Oceniając zaskarżoną decyzję i stwierdzając jej prawidłowość Sąd nie kierował się innymi kryteriami. Żadne przepisy szczególne nie nakładały też na Sąd obowiązku dokonania oceny decyzji pod kątem innych kryteriów niż kryterium zgodności z prawem. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że naruszony został art. 1 § 2 wskazanej wyżej ustawy. Nie można utożsamiać wydania przez Sąd rozstrzygnięcia, z którym strona się nie zgadza, z niedokonaniem właściwej kontroli organów administracji i naruszeniem wskazanej w art. 7 K.p.a. zasady praworządności. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.