I OSK 1448/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1015/15 w sprawie ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1015/15 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] czerwca 1999 r. r., nr [...], w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu – (1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulicy [...] w [...] wymienionej w załączniku nr [...] do uchwały pod pozycją nr [...] oraz (2) zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) – dalej: u.d.p. – poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa w części, w której zaliczyła ona łącznie z załącznikiem do kategorii dróg gminnych ulicę [...] (poz. 170 załącznika) i ustaliła jej przebieg. W ocenie organu przy podejmowaniu skarżonej uchwały nie doszło do naruszenia powołanych przepisów i została ona podjęta w granicach prawa; 2. art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez uznanie, że skarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, gdyż organ nie dysponuje decyzją Wojewody potwierdzającą przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy [...] , a w księdze wieczystej figurują dotychczasowi właściciele oraz pominięcie faktu, że Gmina wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o uregulowanie w trybie ww. przepisu własności spornej drogi. Decyzja Wojewody nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc. W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o "zmianę wyroku i oddalenie skargi w całości", ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i analizowana pod tym kątem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji uwzględniając skargę stwierdził między innymi, że zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z kolei art. 2a ust. 2 u.d.p., dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r., stwierdza m. in., że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych jest legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu terytorialnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych. Ze stwierdzeniem tym należy się w zupełności zgodzić. Sąd Wojewódzki podniósł ponadto, że z księgi wieczystej [...] wynika, iż właścicielami działki nr [...] są osoby fizyczne, m. in. skarżąca, a organ nie dysponuje decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis art. 73 ust. 3 stanowi, że "podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody." Stosownie zaś do art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy "nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Zdaniem Sądu I instancji organ nie wykazał, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały ulica [...] w [...] spełniła kryteria, o jakich mowa w art. 2a ust. 2 u.d.p. Skarżąca kasacyjnie Gmina podnosi natomiast, że decyzja Wojewody, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających, nie tworzy nowego stanu prawnego, ale potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r., co jest przekonaniem błędnym, bo chodzi o stan prawny w dniu [...] stycznia 1999 r. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność ta jest jednak bez znaczenia, gdyż w istocie chodzi o to, czy w dniu [...] stycznia 1999 r. Gmina Miasta [...] legitymowała się prawem własności do działki nr [...]. Tego jednak Gmina nie była w stanie wykazać. I mimo, że wszczęte zostało postępowanie w trybie art. 73 ust. 3 w zw. art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, to do dnia wyrokowania odpowiedniej decyzji Wojewody [...] skarżąca kasacyjnie Gmina nie uzyskała. Charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest analogiczny, jak decyzji wydawanej w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Przyjmuje się natomiast, że "Decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przypisać można jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem [...] maja 1990 r. skutek prawny. Powszechnie przy tym uznaje się, że decyzja o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, iż dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności, w tym ujawniać je w księdze wieczystej" (zob. wyrok NSA z 21.03.2013 r., I OSK 1436/12, LEX nr 1436987). "Sąd nie jest władny samodzielnie ustalić – w razie nieistnienia decyzji – że nastąpiło uwłaszczenie na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nawet wówczas, gdy kwestia ta ma charakter prejudycjalny dla rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie określonej nieruchomości, czyli ujmując inaczej, jest kwestią wstępną, a nie zasadniczym przedmiotem postępowania sądowego" (postanowienie SN z 18.03.2015 r., I CSK 155/14, LEX nr 1666009). Tak też i w tej sprawie, mimo deklaratywnego charakteru decyzji wydawanej w oparciu o art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, brak takiej decyzji nie uprawniał sądu administracyjnego do samodzielnego ustalenia, że przejście prawa własności na Gminę Miasta [...] , w stosunku do działki nr [...], nastąpiło w dniu [...] stycznia 1999 r. Co najwyżej, ze względu na prejudycjalny charakter takiej decyzji, Sąd I instancji mógł rozważać zawieszenie postępowania w sprawie. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak tego typu zarzutów. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.