II SA/Gl 1015/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 28 czerwca 1999 r. nr 144/XII/99 w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych i ustalenia ich przebiegu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulicy Fajansowej w Częstochowie wymienionej w załączniku nr 1 do uchwały pod pozycją nr 170, 2. zasądza od Rady Miasta Częstochowy na rzecz skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr 144/XII/99 z dnia 28 czerwca 1999 r. Rady Miasta Częstochowy, wydaną m. in. na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. – dalej u.d.p.), zaliczono ulice wskazane w załączniku nr 1, m. in. ul. [...], do kategorii dróg gminnych oraz ustalono przebieg tych dróg określony nazwami ulic wymienionymi w załączniku. W jej §4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. J. W. wezwała Radę Miasta Częstochowy do usunięcia naruszenia prawa, w związku z wadliwą uchwałą o zaliczeniu do dróg gminnych. Podała, że wskazana droga na pewnym odcinku biegnie przez działkę nr 1, której jest ona współwaścicielką. W świetle pisma organu z dnia 21 października 2015 r. Rada Miasta Częstochowy nie udzielała odpowiedzi na wezwanie do usunięcia do naruszenia prawa. Skargę z dnia 28 września 2015 r. na uchwałę Rady Miasta Częstochowa nr 144/XII/99 z dnia 28 czerwca 1999 r., w zakresie zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy [...] w Częstochowie złożyła J. W.. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części naruszającej jej prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że od dnia 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Zaliczenie drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Skoro żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy. Nie można zaliczyć drogi do kategorii dróg publicznych, jeżeli chociaż część tej drogi posiada innych właścicieli. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną. Powyższe oznacza więc, że uchwała właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych poprzedzona powinna być czynnościami, które zmierzają do przejęcia własności drogi przez gminę. Skarżąca wskazuje, że jej interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, iż jest ona współwłaścicielką nieruchomości położonej na terenie miasta Częstochowy, czyli działki o nr 1, przez którą przebiega ulica [...]. W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi. Podniesiono m. in., że przytaczane przez Skarżącą orzecznictwo dotyczy stanów nieobjętych regulacją zawartą w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.). Ulica ta z mocy samego prawa stała się drogą publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności w części, w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała zalicza do kategorii dróg gminnych drogi wymienione w załączniku. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu we wskazanym trybie i stanowi ona akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08). Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca dopełniła wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne. Dało to asumpt do skutecznego wniesienia skargi do Sądu. Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się m. in. na drogi gminne. Z kolei wg art. 7 ust. 1 – 3 u.d.p. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej uchwały) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następowało w 1999 r. w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwej rady powiatu. Przebieg dróg gminnych ustalała rada gminy. Do dróg gminnych można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z kolei art. 2a ust. 2 u.d.p., dodany do tej ustawy przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r., nr 106, poz. 668) z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza m. in., że drogi gminne stanowią własność gminy. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Należy w związku z tym przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2008 r., II SA/Gl 498/08, gdzie stwierdzono, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych jest legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do tej drogi, a precyzyjniej prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu terytorialnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych. Przy tym jednak zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stawały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przepis art. 103 ust. 2 w odniesieniu do dróg gminnych ma jednak charakter jedynie deklaratywny, porządkujący (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 519/06; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2014/04). W niniejszej sprawie pokreślenia wymaga, że organ nie dysponuje decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który to przepis odnosi się do art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy, na który powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Art. 73 ust. 3 stanowi, że "podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody." Stosownie zaś do art. 73 ust. 1 wskazanej ustawy "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 wskazanej ustawy, co prawda "(...) ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych", które z kolei uprawniają do podjęcia ewentualnych uchwał w zakresie zaliczenia dróg do określonej kategorii dróg publicznych. Wynika to jednoznacznie z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. Wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2013 r., VII SA/Wa 251/13, wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., I OSK 708/14). O braku takiej decyzji świadczy treść pisma pełnomocnika organu z dnia 10 lutego 2016 r. oraz załączniki, z których wynika, że wniosek do Wojewody o wydanie w/w decyzji został złożony dopiero w lutym 2016 r. wraz z projektem podziału działki 1 na dwie: 2 i 3. Ponadto, z przedłożonego przez skarżącą odpisu z księgi wieczystej [...] wynika, że jako właściciele przedmiotowej działki figurują osoby fizyczne, m. in. skarżąca, co także potwierdza brak wcześniejszego uregulowania kwestii własnościowych w tym zakresie przez Gminę oraz wskazywałoby na interes prawny J. W. do złożenia skargi. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii drogi publicznej winna być zatem poprzedzona czynnościami zmierzającymi do uzyskania wskazanej decyzji Wojewody w związku z koniecznością uregulowania kwestii własnościowych. Powyższe oznacza, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której zaliczyła ona, łącznie z załącznikiem, do kategorii dróg gminnych ulicę [...] (poz. załącznika 170) i ustaliła jej przebieg. Ulica ta stanowi jedną całość, obejmującą obszar wykraczający poza sporną działkę przywołaną w skardze, stąd wyrok stwierdzający nieważność uchwały musiał ten fakt uwzględniać. Nie można bowiem ulicy tej, wymienionej w załączniku do uchwały, sprowadzać do samej spornej działki, tym bardziej, że uchwała i jej załącznik, przedłożone przez organ, do numerów poszczególnych działek nie odnoszą się szczegółowo. Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił art. 147 § 1 p.p.s.a. Zauważyć jednak należy, iż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym tu w części lex specialis, Sąd mógł stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, mimo iż od jej podjęcia minął okres dłuższy niż jeden rok, bowiem, jak to zostało wskazane na wstępie, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.