II OSK 892/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1906/16 w sprawie ze skargi P.F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sierpcu z dnia [...] 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P.F. kwotę 1180 (jeden tysiąc sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1906/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.F. (dalej "Skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") nakazał P. F. rozbiórkę budynku inwentarskiego (gołębnika), wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działkach o nr ew. [...] i [...] w [...].. Decyzja wydana została na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr.38 poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290 ze zm.). Organ powiatowy stwierdził, że przedmiotowy gołębnik stanowi budynek inwentarski ze względu na fakt, że jest on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych w postaci ścian i dachu oraz posadowienie na płycie betonowej stanowiącej jego fundament trwale powiązany z gruntem, co odpowiada definicji budynku zamieszczonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Przeznaczenie obiektu do hodowli gołębi wskazuje zaś na funkcję inwentarską budynku związaną z utrzymywaniem zwierząt. Na podstawie wyjaśnień Skarżącego i zeznań świadka PINB ustalił, że przedmiotowy gołębnik powstał w latach 1992-1993, a następnie, odwołując się do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, stwierdził że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ poddał analizie zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniając przy tym stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13. Organ następnie stwierdził, że na działkach [...] i [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] ( Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r., Nr [...] poz. 401 ). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do ww. uchwały przedmiotowe działki znajdują się w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem MN 5.1.54, dla której jako podstawowe przeznaczenie ustalona została zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem budynków gospodarczych i garażowych jako zintegrowanych z bryłą zabudowy istniejącej lub projektowanej. Usytuowanie spornego obiektu inwentarskiego sprzeczne jest zatem z postanowieniami ww. planu zagospodarowania przestrzennego. PINB wskazał dalej, że realizacja przedmiotowego obiektu była niedopuszczalna również według ustaleń poprzednio obowiązujących planów miejscowych tj. planu z 1994 r. i z 1988 r. Skoro zatem realizacja przedmiotowego obiektu była niezgodna z planami miejscowymi, konieczne było nakazanie jego rozbiórki. Odwołanie od decyzji PINB wniósł Skarżący, kwestionując zajęte przez organ stanowisko. Po rozpoznaniu odwołania, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. [...] WINB podzielił stanowisko organu powiatowego dotyczące zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako budynku inwentarskiego (nie gospodarczego). Organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo organ I instancji zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. oraz ustalił, że realizacja spornego obiektu była niedopuszczalna, w świetle postanowień planów miejscowych obowiązujących na przedmiotowym terenie. Skargę na decyzję [...] WINB wniósł Skarżący, zarzucając decyzji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec braku zebrania i prawidłowej oceny materiału dowodowego. Skarżący wskazał m. in., że przedmiotowy obiekt powinien zostać zakwalifikowany jako budynek gospodarczy, jest on bowiem przeznaczony do rekreacji indywidualnej. Zdaniem Skarżącego hodowla gołębi jest taką właśnie rekreacją, przy czym gołębie nie są ani zwierzętami gospodarskimi, ani domowymi. WSA w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i ją oddalił. Sąd podzielił ustalenia i argumentację organów oraz ocenił je jako prawidłowe i wyczerpujące. Zdaniem Sądu obiekt został prawidłowo zakwalifikowany jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd podzielił również stanowisko organów, że obiekt nie spełnia definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Gołębnik nie jest także budynkiem rekreacji indywidualnej. Zdaniem Sądu gołębie hodowane w gołębnikach to inwentarz żywy (a zatem także ptactwo domowe), stąd też gołębnik służący do chowu gołębi domowych stanowi budynek inwentarski. Sąd podkreślił dalej, że obowiązujące od czasu budowy gołębnika miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczały możliwości wzniesienia budynku inwentarskiego na przedmiotowym terenie, stąd też konieczne było wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego zamiast art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wydanych na podstawie Prawa budowlanego, a zwłaszcza definicji budynku inwentarskiego z § 209 ust. 1 pkt 3 wymienionego rozporządzenia zamiast przepisów Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62), które nie zawiera definicji budynku inwentarskiego, polegające na zastosowaniu przepisów ustawowych i wykonawczych z zakresu prawa budowlanego nieobowiązujących w dacie zakończenia przez Skarżącego budowy przedmiotowego obiektu gołębnika tj. do dnia 31 grudnia 1994 r. jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia; 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 91 § 2 i 3 p.p.s.a. przez brak zarządzenia osobistego stawienia się pełnomocnika organu, aby przedstawił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: " p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się bowiem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. W sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy jego realizacja była zgodna z pozostałymi przepisami prawa budowlanego, w tym normami techniczno-budowlanymi uprzednio obowiązującymi, a także przepisami o planowaniu przestrzennym. Stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione wówczas, gdy dany obiekt już w okresie jego realizacji naruszał wymogi techniczne i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Trudno bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę. (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 242/17, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kwalifikacji spornego obiektu i oceny jego zgodności z prawem należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie powstania obiektu. W tej sytuacji, gdy organy przyjęły, że obiekt powstał latem 1993r., a zatem przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to należało dokonać kwalifikacji obiektu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlanego z 1974r., nie zaś w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., jak uczynili to organy oraz Sąd I instancji. Stąd błędnie powołano definicję budynku z Prawa budowlanego z 1994 r. oraz budynku inwentarskiego z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002r. Zwrócić należy uwagę, że przepisy wykonawcze należy zawsze stosować łącznie z ustawą obowiązującą w tym czasie, co oznacza, że nie można stosować jedynie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. bez przepisów wykonawczych z 1980 r. tj. Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2155/11 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero zatem prawidłowe zakwalifikowanie obiektu i ustalenie, że wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zgodnie z rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. umożliwia wszczęcie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepisy z 1974 r. nie zawierają zaś definicji budynku, a jedynie definiują w art. 2 ust. 1 pojęcie obiektu budowlanego, do którego to zalicza się budynki stałe i tymczasowe. Stąd też błędne jest stanowisko organów, zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, że przedmiotowy gołębnik stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Jak bowiem wskazano powyżej, w sprawie konieczne było zastosowanie Prawa budowlanego z 1974 r., które nie zawierało odrębnej definicji budynku. Prawidłowo jednak wskazał Sąd I instancji, że do legalizacji przedmiotowego obiektu znajdzie zastosowanie ustawa Prawo budowlane z 1974 r. Niezasadny okazał się za to podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 91 § 2 i 3 p.p.s.a. polegający na braku zarządzenia osobistego stawienia się pełnomocnika organu na rozprawie. Wskazać należy bowiem, że sąd może, ale nie musi zarządzić stawienia się pełnomocnika organu, decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do sądu (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2269/15, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też nie można skutecznie zarzucać Sądowi I instancji, że ten nie zarządził osobistego stawienia się pełnomocnika organu, skoro wyłącznie od decyzji Sądu zależało skorzystanie z powyższego uprawnienia. Ponownie rozpatrując sprawę, organy powinny uwzględnić zawarte wyżej rozważania, w szczególności w zakresie konieczności dokonania prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego gołębnika w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego realizacji tj. w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. wraz z aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie wymienionej ustawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.