II OSK 2269/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 78/15 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] października 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 78/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.G. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 12 czerwca 2008 r. B.G. i J.G. złożyli wniosek o wznowienie m.in. postępowania administracyjnego zakończanego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...]. Decyzją tą nienałożono na inwestora – M.K. obowiązku wykonania czynności i robót budowlanych, przy robotach budowlanych polegających na wstawieniu drzwi garażowych w dwóch otworach wcześniej zabitych deskami, przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w W., wykonanych po wstrzymaniu przez Wójta Gminy Tarnów postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r. wykonania własnej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. zmieniającej decyzję Starosty Tarnowskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., ponieważ roboty te zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do wytycznych sądów administracyjnych zawartych w wydanych w sprawie wyrokach (wyrok NSA z 27.10.2011 r. II OSK 1537/10, wyrok WSA w Krakowie z 7.02.2012 r. II SA/Kr 1950/11) końcowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., uznając że wnioskodawcy zachowali warunki formalne do złożenia podania o wznowienie. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił uchylenia opisanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. W ocenie organu wnioskodawcy nie posiadali interesu prawnego ani obowiązku w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w dacie rozstrzygania sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., jak również nie posiadają obecnie. A zatem organ nie uznał ich za strony postępowania zakończonego omawianą decyzją. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli wnioskodawcy. Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] października 2014 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego skarżący w całym postępowaniu przed organami administracji nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawy. Działka na której zlokalizowana jest inwestycja będąca przedmiotem postępowania sąsiaduje z działkami o nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Na podstawie analizy wypisu skróconego z rejestru gruntów oraz dostępnych elektronicznie ksiąg wieczystych organ odwoławczy ustalił, iż B. i J.G. nie są właścicielami żadnej z działek graniczących z terenem inwestycji. Nie przysługuje im również wobec działki nr ewid. [...] żadne ograniczone prawo rzeczowe B. i J.G., jako właścicielom działek nr ewid. [...] i [...] przysługuje służebność przejazdu, przechodu i przegonu wobec działek nr ewid. [...] i [...]. Działka nr ewid. [...] sąsiaduje od zachodu z terenem inwestycji. Słusznie wskazał zatem organ pierwszej instancji, iż ze względu na swój przebieg ww. służebność nie rodzi interesu prawnego po stronie skarżących. W ocenie organu odwoławczego, ograniczenie służebnością gruntową własności działek sąsiednich do terenu inwestycji, nie rodzi interesu prawnego po stronie osób, którym taka służebność przysługuje. Ocena w ww. zakresie jest bez znaczenia dla oceny interesu prawnego. Ponadto, w toku wznowionego postępowania doszło do zmiany stanu prawno-własnościowego działek nr ewid. [...],[...],[...],[...] w wyniku czego zmianie uległ krąg stron niniejszego postępowania. Status stron nie przysługuje już M. i E.K. oraz H.K., natomiast za nowe strony postępowania należało uznać K. i S.K., R.L. oraz G.H. Organ odwoławczy zapewnił tym osobom czynny udział w postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wniósł J.G. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: art. 28 k.p.a., art. 140 w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że w podaniu o wznowienie postępowania skarżący wskazał, że w jego ocenie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r., jednak bez swojej winy nie brał udziału w tym postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalej Sąd wyjaśnił, że o tym, kto jest stroną w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane stanowi art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek prawny. Tak określony interes prawny ma charakter materialnoprawny. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednakże tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Odnosząc przeprowadzone rozważania co do przymiotu strony postępowania Sąd wskazał, że skarżący powołując przesłankę wznowieniową w przedmiotowej sprawie nie wskazał – analogicznie jak w podaniu o wznowienie postępowania i w późniejszym etapie postępowania – normy prawa powszechnie obowiązującego, uprawniającej go do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji dotychczasowej z dnia [...] lutego 2008 r. Skarżący ograniczył się jedynie do zarzutu, iż postępowanie zakończone ww. decyzją było prowadzone bez jego udziału i bez udziału jego żony, co w jego ocenie stanowi naruszenie prawa, w tym przepisów prawa postępowania administracyjnego (art. 10 § 1, art. 61 i art. 40 k.p.a.). Zdaniem Sądu samo subiektywne przekonanie, iż skarżący i jego żona są stronami postępowania w przedmiotowej sprawie i chęć uczestniczenia w niej jako strony nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania przez organ administracji, iż posiadają oni interes prawny uprawniający do uzyskania statusu strony postępowania. Także w skardze do sądu skarżący ograniczył się do wskazania, iż w jego przekonaniu przysługuje mu i jego żonie status strony w przedmiotowym postępowaniu, a zatem pominięcie ich w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. stanowi o naruszeniu norm postępowania administracyjnego tj. artykułów: 28, 140, 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Dodatkowo z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący wywodzi swój i żony interes z faktu, iż brali oni udział jako strony w innych postępowaniach toczących się z ich udziałem w okresie 2008-2012 zarówno przed organami nadzoru budowlanego, jak przed sądami administracyjnymi. Nadto Sąd wyjaśnił, że niezależnie od niewskazania przepisu prawa materialnego, na poparcie stanowiska skarżącego, zgodnie z którym on i jego żona posiadają interes prawny w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. podnieść trzeba, że skarżący i jego żona nie dysponują prawem własności lub wieczystego użytkowania nieruchomości sąsiadujących w terenem działki inwestora oznaczonym jako działka nr [...]. Nie posiadają również żadnego ograniczonego prawa w odniesieniu do działki nr [...]. Z dokonanej przez organy administracyjne obu instancji trafnej analizy dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że przysługuje im służebność przejazdu, przechodu i przegonu do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], stanowiących ich własność, po nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] i [...] (jak wskazuje wyrys z mapy zasadniczej tylko działka nr [...] sąsiaduje z działką inwestora nr [...]), przy czym przebieg wytyczonego szlaku służebności w żaden sposób nie koliduje z inwestycją zrealizowaną na działce nr [...]. Powyższe wynika z analizy dokumentów przedłożonych w aktach administracyjnych sprawy – w tym z wyrysu mapy ewidencyjnej z dnia 28 kwietnia 2004 r. oraz z załącznika do opinii biegłego geodety A.T. z dnia 20 lutego 2009 r. Nadto skarżący nie wskazali, że w jakikolwiek sposób budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] lub sam garaż wpływa na sposób wykonywania przysługującej skarżącemu i jego żonie służebności. Dalej Sąd zaznaczył, że w jego ocenie organ odwoławczy wnikliwie uzasadnił swoją decyzję wskazując, iż skarżący w związku z ustalonym przebiegiem szlaku przysługującej mu służebności utracił także status strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Zdaniem Sądu nie mógł zostać uwzględniony także i zarzut, że w innych postępowaniach dotyczących budynku na działce nr [...] skarżącemu i jego żonie przyznano status stron postępowania, ponieważ Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie jest związany poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w innych sprawach, w sytuacji gdy niniejsza sprawa nie stanowi ich kontynuacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując wydany wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) i uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., podczas gdy osoba ta posiada przymioty strony postępowania jako współwłaściciel razem z małżonką, sąsiadujących nieruchomości, a znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu mieszkalnego wznoszonego przez inwestora na działkach pierwotnie nr [...], a obecnie także powiększonej o działki nr [...] i [...]; 2/ naruszenie przepisów o postępowaniu w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 91 § 3, art. 106 § 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zarządzenia osobistego "stawiennictwa się" pełnomocnika skarżącego na rozprawę i nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających, a wnioskowanych przez skarżącego, w wyniku czego z naruszeniem art. 7, 8, 9 i 12 k.p.a. ustalenia zaskarżonego wyroku w części określających sąsiednie działki, tj. z terenem inwestycji, zawierają błędne ustalenia, a polegające m.in. na tym, że zaliczono do nich m.in. działki nr [...],[...] jako w ogóle nieistniejące, a pominięto bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji działki nr [...] i [...] – własność B. i J.G.; 3/ nadto w sposób bezpodstawny przyjęto stanowisko o treści: "o tym kto jest stroną w postępowaniu w oparciu o art. 51 prawa budowlanego - stanowi art. 28 kpa" (strona 8 uzasadnienia), które to stanowisko jest zasadniczą podstawą wydania zaskarżonego wyroku, a zważywszy, że "art. 51 prawa budowlanego" obejmuje inne zagadnienie, tj. "procedury legalizacyjnej", a nie pojęcia strony postępowania w rozumieniu prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., tj. art. 28 ust. 2 tej ustawy – stanowisko to jest bezpodstawne i wadliwe. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżący przytoczył argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. skarżący wniósł o wzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy wskazanych w piśmie dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a, co pozwalało na rozpoznanie skargi kasacyjnej w ramach zakreślonych podniesionymi w jej treści podstawami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że krąg stron postępowania w sprawie naruszeń prawa, o których mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (tzw. postępowania legalizacyjnego), ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie formułowany jest ugruntowany już pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z 9.12.2005 r. II OSK 310/05; z 21.07.2010 r. II OSK 1899/09; z 10.08.2011 r. sygn. akt II OSK 724/11; z 9.12.2011 r. sygn. akt II OSK 1791/10 i z 12.01.2012 r. II OSK 2035/10; dostępne w CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazywany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 28.03.2007 r. II OSK 208/06; dostępny w CBOSA). Mając na uwadze powyższe rozważania nie można odmówić Sądowi pierwszej instancji słuszności w przyjęciu, że przymiot strony skarżącego w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na wstawieniu drzwi garażowych w dwóch otworach wcześniej zabitych deskami, przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...], wykonanych po wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, należy oceniać w kontekście art. 28 k.p.a. Wznowione postępowanie nie dotyczy bowiem kwestii pozwolenia na budowę, tylko w ramach postępowania naprawczego (art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane) kwestii wykonania robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym polegających na wstawieniu drzwi garażowych w dwóch otworach. A zatem kwestia oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z basenem nie ma znaczenia, jeśli chodzi o ocenę, czy skarżącemu w sprawie dotyczącej wykonania ww. robót (wstawienie bram garażowych) przysługuje przymiot strony. W tej sytuacji podstawa kasacyjna sformułowana w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwała na uwzględnienie. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji przyjmując, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu. Nie wskazał on bowiem żadnej normy prawa materialnego na podstawie której mógłby żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby. Skarga kasacyjna nie wskazała na jakikolwiek wpływ wykonanych przez inwestora robót budowlanych – wstawieniu w dwa otwory w budynku jednorodzinnym drzwi garażowych – na znajdujące się w dalszym lub bliższym sąsiedztwie działki skarżącego bądź przysługującej mu jako właścicielowi działek władnących służebności przejazdu, przechodu i przegonu szlakiem po działkach nr [...] i [...], w sytuacji gdy szlak ten został ustalony w sposób niekolidujący z inwestycją. Natomiast to, że działka obciążona służebnością (działka nr [...]) bezpośrednio graniczy z działką zainwestowaną nie oznacza, że niejako automatycznie fakt ten będzie rodził w każdym postępowaniu dotyczącym działki nr [...] obowiązek uznania skarżącego za stronę postępowania. W konsekwencji za niezasadny Sąd odwoławczy uznał także zarzut naruszenia art. 51 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w sposób sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Na aprobatę nie zasługiwał także i zarzut naruszenia art. 91 § 3, art. 106 § 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 12 k.p.a. w sposób opisany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Kwestia niewskazania w stanie faktycznym, że skarżący (wraz z małżonką) jest właścicielem działek nr [...] i [...], nie ma o tyle istotnego znaczenia, że z samego faktu, iż działki te znajdują się w bliższym bądź dalszym sąsiedztwie działki zainwestowanej, nie wynika, by skarżącemu przysługiwał przymiot strony w sprawie dotyczącej wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Z sądowych akt sprawy nie wynika również, by skarżący składał jakikolwiek wniosek dowodowy. Dlatego zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. dotyczący przecież możliwości dopuszczenia dowodu z dokumentów m.in. na wniosek strony nie znajduje usprawiedliwienia. Przepis art. 91 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż "sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika". Brzmienie tego przepisu wskazuje, że o tym czy istnieje potrzeba zarządzenia stawienia się stron lub jednej z nich osobiście bądź przez pełnomocnika decyduje sąd. W niniejszej sprawie takiej potrzeby Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł. Natomiast strona była zawiadomiona o terminie rozprawy, zatem to od jej woli zależało ewentualne stawienie się na rozprawie. Jednocześnie wskazać należy, że Sąd nie uwzględnił wniosku B.G. o odroczenie rozprawy, albowiem uczestniczka postępowania nie wskazała na żadne takie przyczyny o których mowa w art. 109 i 110 p.p.s.a, a które usprawiedliwiałyby odroczenie rozprawy. To, że korespondencję z Sądu, skierowaną na prawidłowy adres, zawierającą odpis skargi kasacyjnej wraz z pismem odebrała matka uczestniczki – J.W., a nie uczestniczka postępowania osobiście, nie stanowi powodu do odroczenia rozprawy. Reasumując podnieść należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnie nie został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.