II GSK 2954/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1966/16 w sprawie ze skargi Izby Komorniczej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1966/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Izby Komorniczej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy powołania na stanowisko komornika sądowego: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) i orzekł o kosztach postępowania (pkt 2). Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące okoliczności faktyczne i prawne. I Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Ministr Sprawiedliwości - dzialając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2015 r. poz. 790 ze zm. – dalej: u.k.s.e.) - po rozpatrzeniu wniosku Izby Komorniczej w W. (dalej: Izba Komornicza) o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2016 r. o powołaniu M.E.B. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy – W. - umorzył postępowanie odwoławcze. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że Izba Komornicza nie jest stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Organ przywołał art. 28 k.p.a. i wskazał, że pojęcie strony, w rozumieniu tego przepisu, może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Przepis art. 28 k.p.a. nie może zaś stanowić samodzielnej podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra Sprawiedliwości prawa tego nie można również wyprowadzać z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Minister Sprawiedliwosci za nieuprawnione uznał także powoływanie się przez Izbę Komorniczą na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GPS 1/14, zgodnie z którą izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza. Wskazał, że ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu. Poza tym organ podniósł, że ww. uchwała dotyczy innego zagadnienia prawnego. Ponadto Minister Sprawiedliwosci podkreślił, że pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieje zasadnicza różnica w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego. Różnice te wynikają z odmiennych funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie -na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, a przede wszystkim do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2018 r., sygn. akt II GPS 1/14 – WSA stwierdził, że samorząd komorniczy ma status strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika, co wynika z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Sądu I instancji w tej sprawie możliwe i uzasadnione jest wsparcie się argumentacją zawartą w ww. uchwale NSA, która odwołuje się do kompetencji rady izby notarialnej wynikających z art. 10 § 1 i art. 16 § 3 oraz art. 35 pkt 1 ustawy - Prawo o notariacie dlatego, że przepisy u.k.s.e. przyznają analogiczne uprawnienia radzie izby komorniczej w art. 11 § 1 i art. 15a ust. 3 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. Stąd uprawnione jest stanowisko, że prawo rady właściwej izby komorniczej do wyrażenia opinii w sprawie powołania i odwołania komornika należy traktować jako ustawowe określenie prawa samorządu komorniczego do udziału w decydowaniu o członkostwie w tej korporacji, stanowiącego element jego konstytucyjnego prawa (i obowiązku) sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika. To prawo korporacji zawodowej jest źródłem jej indywidualnego interesu prawnego, polegającego na domaganiu się skontrolowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, czy nie zostały naruszone jej prawo i obowiązek do sprawowania pieczy, przez wydanie decyzji np. o powołaniu komornika z naruszeniem prawa - niezgodnie z wymaganiami ustawowymi, stawianymi kandydatom na to stanowisko. Podzielając stanowisko wyrażone w powyżśzej uchwale i odnosząc je do komorników sądowych, WSA uwzględnił różnice w zawodach notariusza i komornika sądowego. W tym kontekście wskazał, że w obu przypadkach prawodawca przyjął taką samą formułę, polegającą na delegowaniu kompetencji publicznoprawnych na podmioty funkcjonujące na własny rachunek - poza strukturą władz publicznych. W obu przypadkach status zawodu nie jest jednorodny. Z jednej bowiem strony osoby wykonujące te zawody prowadzą działalność na własne ryzyko, dążą do osiągnięcia zysku, warunkującego realizację zadań publicznych; z drugiej strony są osobami zaufania publicznego, korzystającymi z prawnokarnej ochrony funkcjonariuszy publicznych oraz wykonują określone czynności o charakterze urzędowym. Właśnie to, że członkowie obu tych samorządów realizują głównie funkcje publiczne w sferze ochrony prawnej, pozostając pod wzmożonym nadzorem ze strony państwa, czyni ich pozycję szczególną i przez to podobną. Oczywiście, przyjęte konkretne rozwiązania w ustawach regulujących status komorników i notariuszy niekiedy się różnią, uwzględniają one bowiem odmienne zadania nałożone na osoby wykonujące ww. zawody. Następnie WSA wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał w orzecznictwie, że zakres sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego powinien być rozumiany szeroko. Możliwość wywiązania się korporacji zawodowej z obowiązku zapewnienia należytego wykonywania zawodu jest bowiem warunkowana "jakością" przygotowania osób ubiegających się o dostęp do tego zawodu. Stąd, zdaniem Trybunału, piecza powinna obejmować także dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika wyraźnie, że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10; 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02). Stąd uprawnione jest stanowisko, że prawo izby komorniczej do wyrażenia opinii w sprawie powołania i odwołania komornika należy traktować jako ustawowe określenie prawa samorządu komorniczego do udziału w decydowaniu o członkostwie w tej korporacji, stanowiącego element jego konstytucyjnego prawa (i obowiązku) sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika. Powyższe zaś pozwala w ocenie WSA zweryfikować pogląd głoszący, że uczestniczenie izby komorniczej w procedurze podejmowania decyzji o powołaniu na stanowisko komornika lub odwołaniu z tego stanowiska pozbawia korporację prawa uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony. Trudno bowiem przyjąć, wobec braku wyraźnej podstawy prawnej, że relacje prawne organu samorządowego z organem decydującym o powołaniu komornika ulegają zredukowaniu wyłącznie do relacji procesowych, wynikających z art. 106 § 1 k.p.a. Rzeczywiście nie ma przepisów prawnych, które uzasadniałyby stwierdzenie, że podmiot samorządowy posiadający interes prawny w sprawie, w której został zaangażowany w charakterze współdziałającego, traci ten interes albo traci prawo jego ochrony wyłącznie z powodu współdziałania z organem decydującym. Zdaniem Sądu I minstancji instytucja współdziałania organów administracji uregulowana w art. 106 k.p.a. nie może stać na przeszkodzie realizacji przez organ samorządu komorniczego prawa tej korporacji do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika poprzez udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania lub odwołania ze stanowiska komornika. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że Minister Sprawiedliwości nieprawidłowo przyjął, że Izba Komornicza nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie mogła być stroną w rozumieniu tego przepisu w postępowaniu wszczętym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołania na stanowisko komornika M.E.B. II Skargą kasacyjną Minister Sprawwiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarzonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na nieodniesieniu się do argumentów prezentowanych przez organ administracji dotyczących braku przepisów materialnego prawa administracyjnego, z których wywodzić można interes prawny izby komorniczej do bycia stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm. - dalej: p.u.s.a.) przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na wykazywaniu, nie na podstawie przepisów prawa, a w oparciu o uchwałę NSA z dnia 6 marca 2017 r., sygn. akt I FPS 8/16, że uprawnienia samorządu komorniczego odpowiadają uprawnieniom samorządu notarialnego, co w konsekwencji pozwoliło Sądowi odwołać się do wywodów zawartych w uchwale NSA z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 i uznać izbę komorniczą za stronę postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego; – naruszenie prawa materialnego, tj.: c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji oraz art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że izba komornicza ma interes prawny w występowaniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego, a w konsekwencji na uznaniu, że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, d) art. 106 k.p.a. z zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że rada izby komorniczej w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego może występować jednocześnie jako organ współdziałający w postępowaniu w trybie art. 106 k.p.a. oraz jako strona tego postępowania. W uzasadnieniu skarg kasacyjnej kasator podnosi, że komornik sądowy nie jest zawodem zaufania publicznego, co przesądza o tym, że do samorządu komorników nie ma zastosowania art. 17 ust. 1 Konstytucji. Norma zawarta w art. 17 ust. 1 Konstytucji ma charakter typowej normy ustrojowej, determinującej zakres działania korporacji zawodowej jako podmiotu wykonującego zadania państwa na zasadzie decentralizacji, a nie przyznającej samorządom zawodowym osobiste uprawnienia konkurencyjne wobec państwa. Z normy tej wynika, że izba ma prawo zaskarżania aktów normatywnych dotyczących spraw objętych zakresem jej działania do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 Konstytucji). Nie jest więc zasadne poszukiwanie jej ochrony w drodze rozszerzającej wykładni art. 28 k.p.a. Poza tym interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej. Minister Sprawiedliwości argumentował, że organy samorządu komorniczego pod pretekstem "sprawowania pieczy" nad należytym wykonywaniem zawodu komornika w rzeczywistości uzurpują sobie prawo do ingerowania w prowadzoną przez Ministra Sprawiedliwości politykę obsady kancelarii komorniczych, kierując się przy tym ewidentnie swoim partykularnym interesem. W skardze kasacyjnej jej autor powołał się na projekt art. 12 ust. 1 nowej ustawy o komornikach, według którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości postawione w ramach obu podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie są usprawiedliwione, natomiast komplementarny charakter zarzutów uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (lit. a i b petitum skargi kasacyjnej), stwierdzić należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku spełnia wszystkie wymagania konstrukcyjne określone w tym przepisie. Sąd I instancji wyraził jednoznaczny pogląd prawny w sprawie legitymacji organu samorządu komorniczego w sprawach powołania (odwołania) komornika, który sprowadza się do stanowiska, że Izba Komornicza w W. miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tym samym mogła być stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Uzasadnienie tego stanowiska oraz argumentacja Sądu I instancji nawiązywały prawidłowo do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014 r. o sygn. akt II GPS 1/14 (ta uchwała i dalej powoływane orzeczenia NSA udostępnione w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przyznającej status strony izbom notarialnym w sprawach powołania na stanowisko notariusza, ale nie była to wyłączna argumentacja, ponieważ, przede wszystkim, Sąd I instancji przeanalizował stan prawny wynikający z u.k.s.e. i dokonał wykładni art. 93 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, która w tej sprawie nie budzi zastrzeżeń (podobnie wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r. o sygn. akt II GSK 1313/18). Ponadto za chybiony należało uznać powiązany z art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, która określa funkcje sądów administracyjnych wyjaśniając, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu prawa mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem. Natomiast taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji dokonał oceny tej decyzji przy zastosowaniu kryterium zgodności z prawem i zastosował środki przewidziane w ustawie – stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. Omawiając zagadnienie prawne legitymacji procesowej izby komorniczej w sprawach powołania na stanowisko komornika, Sąd I instancji odwołał się również do wykładni art. 17 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, której dokonywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny w wyrokach dotyczących komorników (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 3 grudnia 2003 r., sygn. akt K 5/02; 20 stycznia 2004 r., sygn. akt SK 26/03; 14 maja 2009 r., sygn. K 21/08). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela poglądy zawarte w powyższych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego co do statusu zawodu komornika, do którego niewątpliwie ma zastosowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji. Z kolei wywody Sądu I instancji na temat sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu komornika przez organ samorządu komorniczego, zakres tej pieczy, sięgający również do naboru do tego zawodu, realizowanego w ramach art. 11 u.k.s.e., nie zostały przez Ministra Sprawiedliwości skutecznie zakwestionowane. Wyrazem powierzenia pieczy przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników jest opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Osoba prawna – izba komornicza (działająca przez swój organ – radę) ma wynikające z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii w sprawie powołania komornika. To uprawnienie daje jej legitymację do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym w tego rodzaju sprawach. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (między innymi w wyrokach: z dnia 23 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 2439/15 i z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 762/16), że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika - nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przekonanie, że o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza dopiero konkretny pozakodeksowy przepis prawa, a w tym przypadku, ewentualnie, miałby o tym zadecydować art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Jednakże art. 11 ust. 1 należy interpretować w związku z ust. 4 tego artykułu, który przewiduje, że nieprzedstawienie opinii w terminie ustawowym (21 dni) nie stanowi przeszkody do nadania wnioskom dalszego biegu i w konsekwencji wydania decyzji bez opinii rady izby komorniczej. Przepis ten oznacza, że wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez organ samorządu, a pogląd ten potwierdza piśmiennictwo, gdzie dopuszczalność wydania decyzji bez uwarunkowania jej wyrażeniem opinii przez radę, traktowana powinna być jako opinia niepodlegająca procedurze z art. 106 k.p.a. (por. M. Stahl, Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, Przegląd Prawa Egzekucyjnego nr 10-11 z 2007 r.). Reasumując, Sąd I instancji dokonał wszechstronnej i prawidłowej wykładni przepisów prawa, w tym art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji i art. 11 ust. 1 i 4 u.k.s.e., a w wyniku tej wykładni nie mógł dojść do innego wniosku, niż uznanie, że izba komornicza ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, czemu nie może stać na przeszkodzie wykładnia art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 u.k.s.e., gdyż – jak już zaznaczono wyżej – z mocy art. 11 ust. 4 brak opinii wyklucza stosowanie art. 106 k.p.a. przy podejmowaniu decyzji o powołaniu na podstawie art. 11 ust. 1. W konsekwencji ta przeszkoda w uczestniczeniu samorządu komorniczego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony nie występuje (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 671/18 i II GSK 2053/17). Na zakończenie należy odnieść się także do przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości wywodów (s. 32-33 uzasadnienia skargi kasacyjnej) dotyczących regulacji wynikających z wówczas projektowanego, a obecnie obowiązującego art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 771 ze zm.), w świetle którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika. W tym kontekście należy stwierdzić, że wskazane zmiany stanu prawnego nie mogą mieć wpływu na ocenę skargi kasacyjnej organu. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem aktów lub czynności administracyjnych wydanych w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (zob. art. 3 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.). Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej. Kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. o sygn. akt II OSK 1675/06). Nie oznacza to jednak, że zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu nie mają żadnego znaczenia. W razie uchylenia przez sąd tego aktu, organ rozpatrujący sprawę ponownie będzie musiał rozważyć znaczenie tych zmian dla rozpatrywanej sprawy i w razie konieczności uwzględnić je przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.