II SA/Łd 299/14

Dnia 2 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 roku sprawy ze skargi D. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę. LS [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...]nr[...], po rozpoznaniu zażalenia D. M. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia[...], nr [...]o odmowie wszczęcia postępowania. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący: Podaniem z dnia 16 listopada 2013 roku D. M. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej budowy nowej części budynku (stropu nad IV piętrem) bez pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...]odmówił wszczęcia, z wniosku D. M., postępowania w sprawie samowolnej budowy nowej części (stropu nad IV piętrem) budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A [...], [...], [...] w Ł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadzone dnia 21 listopada 2013 roku w obiekcie oględziny potwierdziły wykonanie płyty betonowej nad IV piętrem i zadaszeniami balkonów. W ocenie organu nadzoru są to jedynie roboty mające na celu zabezpieczenie budynku, co do którego już jest wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne przez tenże organ. Kwestionując powyższe postanowienie D. M. złożyła zażalenie, w którym wskazała, iż w obrocie prawnym nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku mieszkalnego, ale jest postanowienie wstrzymujące roboty budowlane związane z realizacją inwestycji. Zdaniem autorki zażalenia, w konsekwencji wykonywania od dnia 16 listopada 2013 roku robót budowlanych związanych z zabetonowaniem stropu nad IV piętrem powstała nowa część budynku, którą stanowi cały strop. Wykonanie stropu stanowiło budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), a ponieważ roboty te odbywały się w warunkach samowoli budowlanej, powinny podlegać reżimom określonym w art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem D. M. robót tych nie można zakwalifikować jako roboty zabezpieczające, lecz jako prowadzenie budowy w warunkach samowoli budowlanej. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania, co stanowi obrazę art. 107 K.p.a. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wzmiankowanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż stosownie do regulacji art. 61a § 1 K.p.a. jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłankę w postaci już toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie, organ zaliczył do innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, podkreślając, że sprawa dotycząca inwestycji realizowanej na terenie posesji położonej w Łodzi przy ul. A [...], [...], [...] została zakończona ostateczną decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...]. Organy nadzoru budowlanego obu instancji stwierdziły, że roboty budowlane wykonywane po wstrzymaniu (mocą postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...]z dnia [...]2012 roku) robót budowlanych związanych z budową spornego obiektu, należało zakwalifikować jako roboty zabezpieczające, wobec czego uznały, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, a tym bardziej art. 48 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił ponadto, że sprawa dotycząca prawidłowości realizacji inwestycji została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, w której organ odniósł się również do kwestii robót wykonywanych po dniu 18 grudnia 2012 roku, zatem w sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej budowy nowej części (stropu nad IV piętrem) spornego obiektu. Organ nie znalazł podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania w odniesieniu do tego samego przedmiotu. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik D. M., wnosząc o uchylenie postanowienia organu drugiej instancji, wskazał na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie, której dotyczył wniosek skarżącej, toczy się już postępowanie administracyjne, podczas gdy brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż nie zasługuje na akceptację stanowisko organów obu instancji, że w sprawie prowadzone postępowanie legalizacyjne obejmuje także ustalenie wszelkich kwestii, na które D. M. wskazała we wniosku o wszczęcie postępowania. Po pierwsze postępowanie "legalizacyjne" obejmowało jedynie pewną część czynności, które miały miejsce na budowie. Skarżąca wskazywała zaś wielokrotnie na podejmowane czynności na budowie, które w jej ocenie noszą znamiona samowoli i o zbadanie których wnosiła. Po wtóre - postępowanie zakończone ostateczną decyzją tylko pozornie dotyczyło kwestii, czy na budowie nie doszło do samowoli budowlanej. W postępowaniu tym organy obu instancji przyjęły, że nie doszło do samowoli budowlanej, gdyż tak twierdził inwestor. Powołując się na wydany w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrok z dnia 27 sierpnia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Łd 459/13 skarżąca wskazała, że nie zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie, które miałoby na celu ustalenie faktów w kierunku zakreślonym przez skarżącą i rzetelna ocena, jakie są ich skutki. Tymczasem ustalenie, iż wszelkie prace budowlane prowadzone po wstrzymaniu robót budowlanych stanowią prace zabezpieczające nie jest wnioskiem organu, a twierdzeniem inwestora (popartym oświadczeniem osoby posiadającej stosowne uprawnienia). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W stanie faktycznym sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia, na żądanie skarżącej, postępowania w sprawie samowolnej budowy nowej części (stropu nad IV piętrem) budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w Ł. przy ul. A [...], [...], [...]. Stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a, będącego podstawą prawną wydanego postanowienia, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Przesłanka ta nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu, bowiem nie było kwestionowane, że skarżąca jako właścicielka nieruchomości znajdującej się w budynku bezpośrednio sąsiadującym z budynkiem, w którym wykonano określone roboty budowlane, posiada interes prawny. Druga z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 K.p.a., na którą powołały się orzekające w sprawie organy, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 roku, VII SA/Wa 65/14; w Kielcach z dnia 10 października 2013 roku, II SA/Ke709/13; w Poznaniu z dnia 6 września 2012 roku, IV SA/Po 332/12 i inne; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie przedmiotowej sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji za inne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej (dotyczącej samowolnej budowy nowej części budynku), uznały okoliczność, iż w sprawie budynku toczy się już postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Przedmiotem tego postępowania jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który pierwotnie był realizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi mocą wyroku z dnia 6 listopada 2012 roku, sygn. akt: II SA/Łd 186/12. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, zobowiązując inwestora do wykonania niezbędnych prac zabezpieczających budynek. Podnoszona w sprawie okoliczność wykonania - w ocenie skarżącej - samowolnego stropu nad IV piętrem jest przedmiotem zainteresowania organów nadzoru w przywołanej sprawie prowadzonej w trybie art. 50 i nast. Prawa budowlanego. Z powołanych okoliczności bezspornie wynika, że organy nadzoru prowadząc postępowanie w sprawie budowy spornego budynku mieszkalnego oceniały legalność wykonania także tych robót. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, co - jak wskazano uprzednio - stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a., jako "inną uzasadnioną przyczynę". Powyższe uzupełnić należy także o wskazanie, iż przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę było zamierzenie inwestycyjne polegające na wzniesieniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zatem przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego też jest budowa całego budynku. Nie ma podstaw do tego, by obiekt traktowany w sposób nierozerwalny dzielić na wiele toczących się oddzielnie i równolegle postępowań. W takiej sytuacji mogłoby istnieć ryzyko, iż obowiązki nakładane na inwestora w każdym z tych postępowań mogłyby się wykluczać wzajemnie, a przynajmniej mogłoby się zdarzyć, że ich realizacja byłaby utrudniona. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż wszystkie opisane argumenty były przedmiotem uwagi organów nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w sprawie budowy budynku. W tej sytuacji ustalenie, czy wykonywane w budynku prace stanowiły samowolę budowlaną, a jeżeli nie - to czy kwalifikować je jako niezbędne prace zabezpieczające budynek, będąc przedmiotem uwagi w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i nast. Prawa budowlanego, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Polemika ze stanowiskiem organu w tym przedmiocie powinna odbywać się w postępowaniu odwoławczym, a nie w drodze wniosku o wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie budynku. Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. k.ż.