II OSK 513/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka jawna w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 579/16 w sprawie ze skargi [...] Spółka jawna w T. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 579/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] Spółka jawna w T. na postanowienie nr [...] Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka jawna w T. Wyrok zaskarżyła w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 57 ust 7 w zw. z art. 59 g i art 83 ust 1 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że próby technologiczne, konieczne do przeprowadzenia przed przystąpieniem do użytkowania budynku, stanowią użytkowanie w rozumieniu ww. przepisów prawa budowlanego, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że skarżący przystąpił do nielegalnego użytkowania budynku handlowo-magazynowo- usługowego, zlokalizowanego na terenie działki ewid. nr [...], położonej w W., gm. Z.; b. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., 8 K.p.a., 11 K.p.a., 77 K.p.a., 80 K.p.a., 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy oraz przeoczenie szeregu naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie z pominięciem znacznej części materiału dowodowego i wniosków z niej płynących, w sytuacji gdy prawidłowa analiza całości akt sprawy może prowadzić tylko do jednego wniosku, to jest, że we wskazanym okresie w 2012 r. w hali położonej w W., gm. Z., był przeprowadzany rozruch technologiczny budynku. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i stosownie do art. 188 P.p.s.a. rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Łodzi; przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zostaną poddane analizie zarzuty procesowe, jakkolwiek od razu zaznaczyć trzeba, że niektóre powołane w kasacji zagadnienia procesowe zostaną rozważone w powiązaniu z analizą materialnoprawną. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a także przeoczenie szeregu naruszeń przepisów postępowania przez organ. Zarzut ten skarżący podsumował stwierdzeniem, że w 2012 r. w hali był przeprowadzony rozruch technologiczny budynku. Czynności organu nadzoru budowlanego, w trakcie postępowania w przedmiocie badania legalności przystąpienia do użytkowania hali, przeczą tezie skarżącej o naruszeniu przez organ nadzoru budowlanego art. 7, art. 8 i art. art. 11 K.p.a. Wbrew zarzutowi kasacji, nie było także podstaw do podważenia w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji prawidłowości zastosowania przez organy przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Organy, skupiając się na ustaleniach faktycznych oraz normach materialnych przedstawiły istotne okoliczności dotyczące rozpoznawanej sprawy, a także obszernie wyjaśniły podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Podniesiona w opisie naruszenia, sformułowanym w analizowanym zarzucie, kwestia przeprowadzenia rozruchu technologicznego, a nie przystąpienia do użytkowania hali jako obiektu budowlanego, należy nie tylko do sfery faktów, ale także do oceny prawnej tych zdarzeń faktycznych. Przypomnieć warto, że nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183). Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Akta te zawierają materiał dowodowy zebrany przez organy. Nie ma podstaw do twierdzenia, że materiał dowodowy, odnoszący się do sfery faktów, istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, został pominięty. Organy i Sąd pierwszej instancji nie zakwestionowały także okoliczności faktycznych mających z tych dowodów wynikać. Podkreślić jednak raz jeszcze należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz swobodnej oceny tego materiału dotyczy okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 451). Sąd zaaprobował ustalenia organów co do tego, że w dniu 24 lutego 2012 r. w hali tkalni wyrabiano tkaniny. W tym zakresie powołał się na protokół kontroli budowy przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego oraz dokumentację fotograficzną. Nadto ustalono, że w okresie kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy w dniach 23 lutego 2012 r. oraz 27 lutego 2012 r. w obiekcie pracowało 12 osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Ustalono okresy zatrudnienia losowo wybranych kilku pracowników. Byli ono zatrudnieni od 4 października 2011 r. (jeden), od 10 października 2011 r. (jeden), od 1 grudnia 2011 r. (jeden) oraz od 1 stycznia 2012 r. (dwóch). Osoby te były zatrudnione na stanowiskach: mistrza, mechanika krosien, dyspozytora i tkacza. Ustalony został także, na podstawie dowodu z notatki policyjnej, fakt pracy czerech krosien wytwarzających tkaniny w dniu 18 lutego 2012 r. o godzinie 0.50. Na podstawie oświadczenia strony skarżącej ustalono datę montażu krosien. Z zeznań świadków wynika, że w ciągu kilku miesięcy w 2011 r. i w 2012 r. w hali odbywał się montaż maszyn, szkolenie pracowników oraz produkcja tkanin. Jest także niewątpliwe, że część wyprodukowanych tkanin była produkowana na zamówienie i sprzedawana. Bezpodstawny jest w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do przyjęcia przez organy i Sąd pierwszej instancji, że fakty te wyczerpują pojęcie przystąpienia do użytkowania budynku hali. Kwalifikacja ta jest działaniem z dziedziny zastosowania prawa materialnego – subsumcji stanu faktycznego do normy zawartej w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Okoliczności faktyczne wskazane w punktach: 1-6 uzasadnienia skargi kasacyjnej (uruchomienie 4-5 krosien z 12, a co za tym idzie mała ilość wyprodukowanych tkanin, konieczność wybudowania drugiej rozdzielni, próby ograniczenia wpływu maszyn na budynek, konieczność zamontowania w budynku systemu odpylającego, konieczność przeprowadzenia prac wentylacyjno-grzewczych w celu poprawy warunków klimatycznych w hali, konieczność przeprowadzenia badań poziomu hałasu i wprowadzenia przeróbek zmniejszających uciążliwości związane z hałasem), nie były okolicznościami istotnymi z punktu widzenia prawa materialnego. Nie zostały zatem przez organy i Sąd pominięte w procesie ustalania stanu faktycznego z powodu wadliwości postępowania wyjaśniającego. Jak jednak trafnie przyjęły organy i Sąd, nie podważały one ustalenia o podjęciu przez stronę skarżącą produkcji tkanin, a co jeszcze istotniejsze, nie miały wpływu na kwalifikację działań skarżącej jako przystąpienia do użytkowania obiektu. Nawet bowiem jeśli w pewnym okresie trwał rozruch technologiczny urządzeń służących do prowadzenia działalności gospodarczej, to już ten rozruch, w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowił użytkowanie obiektu budowlanego. Warto zauważyć, że w dzienniku budowy w dniu 29 października 2011 r. zamieszczono zapis, według którego, w tym dniu zakończono prace związane z wykonaniem budynku handlowo-magazynowo-usługowego, a obiekt przekazano inwestorowi. Z punktu widzenia norm Prawa budowlanego nie było zatem przeszkód do złożenia, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku nastąpiło przystąpienie do użytkowania, zależy od ustaleń dokonanych w konkretnej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1073/14; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1064/16). W konsekwencji, warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę (art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Sprawdzanie tej zgodności odbywa się w określonej procedurze. Inwestor zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie powinien, po zakończeniu robót budowlanych, wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Organ przeprowadza wówczas, w myśl art. 59 ust. 1, obowiązkową kontrolę, której mowa w art. 59a Prawa budowlanego. Warunkiem legalnego użytkowania jest zgodność obiektu budowlanego z projektem budowlanym, w zakresie określonym m.in. w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a-f. W trakcie obowiązkowej kontroli dokonywane jest zatem m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym w zakresie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e). Wykonanie obiektu zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym powinno skutkować rezultatem w postaci oceny o zgodności obiektu z przeznaczeniem deklarowanym w projekcie i w pozwoleniu na budowę. Co do zasady zatem, nie ma przeszkód do tego aby w trakcie obowiązkowej kontroli sprawdzić funkcjonowanie obiektu jako całości oraz poszczególnych jego części, w tym wyposażenia instalacyjno-budowlanego. Jest niewątpliwe, że chodzi o funkcjonowanie zgodne z przeznaczeniem obiektu przewidzianym w projekcie architektoniczno-budowlanym. W niniejszej sprawie konstatacja ta odnosi się do pełnienia przez obiekt funkcji magazynowej, handlowej i usługowej. Czynności określane przez skarżącego jako rozruch technologiczny obiektu budowlanego mogą być zatem rozpatrywane w kontekście kontroli obowiązkowej poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Od razu konieczne jest spostrzeżenie, że skarżąca nie złożyła wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Nie poddała zatem swoich działań związanych z przystąpieniem do użytkowania weryfikacji w postaci kontroli uprzedniej, o której mowa w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Kontrola została przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego oraz organ inspekcji pracy po kilku miesiącach korzystania z hali, po interwencji właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Niezależnie od powyższej oceny, zgodnie z którą, tzw. rozruch technologiczny obiektu budowlanego nie powinien być przez inwestora dokonywany w oderwaniu od trybu udzielania pozwolenia na użytkowanie, można skonstatować, że nie jest wykluczona sytuacja, w której przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego jest poprzedzone tzw. rozruchem technologicznym. Taka konieczność może być jednak odnoszona do obiektu budowlanego, a nie do maszyn, czy urządzeń niestanowiących części obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przykładem rozruchu technologicznego obiektu budowlanego jest oczyszczalnia ścieków (patrz: wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 499/09). Stanowiska zawartego w wyroku, którego przedmiotem była właśnie oczyszczalnia ścieków, nie można przenosić do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Maszyny i urządzenia zamontowane przez skarżącą w hali nie stanowiły części obiektu budowlanego. Jak z powyższych rozważań wynika, nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g i art. 83 ust. 1 w związku z art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię. Wbrew tezie sformułowanej w omawianym zarzucie, co do zasady, próby technologiczne maszyn i urządzeń służących do prowadzenia w obiekcie gospodarczym działalności gospodarczej – w tym przypadku próby technologiczne krosien służących do produkcji tkanin – oznaczają użytkowanie obiektu budowlanego. Skarżąca nie wykazała aby rozpatrywany obiekt budowlany wymagał, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, sprawdzeń wykraczających poza zakres określony w art. 59a Prawa budowlanego. O ile nie ma podstaw do kwestionowania konieczności sprawdzenia funkcjonowania instalacji obiektu budowlanego w warunkach zamontowanych maszyn pozwalających na korzystanie z obiektu zgodnie z przeznaczeniem, to dalsze działania polegające na produkcji tkanin, nie mogą być potraktowane jako rozruch technologiczny obiektu budowlanego. Za rozruch technologiczny nie można było zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać prowadzenia, przez okres kilku miesięcy, w obiekcie hali, produkcji tkanin przy pomocy krosien zamontowanych w tej hali, ale niestanowiących części hali jako obiektu budowlanego. Podkreślić należy, że wymaganie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania, jest uwarunkowane nie tylko koniecznością formalnego ustalenia, czy inwestor wykonał roboty zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym. Chodzi nie tylko o aspekt formalny. Istotne na tym etapie procesu inwestycyjnego jest również to, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznacza przeprowadzenie przez inwestora procedury związanej z bezpieczeństwem użytkowania obiektu (art. 56), w tym także potwierdzenie, że obiekt został wykonany przy użyciu wyrobów budowlanych zapewniających bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo pożarowe (art. 59a ust. 2 pkt 3). Ma to znaczenie w przypadku każdego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na użytkowanie. Nie ma podstaw do pomijania tego aspektu udzielania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, z którego korzystanie, zgodnie z projektem budowlanym, ma polegać na prowadzeniu działalności gospodarczej (w tym przypadku handlowo-magazynowo-usługowej), z udziałem osób zatrudnionych. Czym innym, niż rozruch technologiczny obiektu budowlanego, w którym umieszczono urządzenia techniczne, stanowiące określony ciąg technologiczny, jest sprawdzenie technicznej sprawności tych urządzeń, a także funkcjonowanie tych urządzeń jako instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Ewentualna potrzeba wykonania robót budowlanych związanych z obiektem, a wynikających z zamierzeń gospodarczych inwestora, o ile przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie nie doszło do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, może być zrealizowana z zachowaniem procedur i zasad unormowanych w przepisach prawa budowlanego, w szczególności w ustawie – Prawo budowlane. W konsekwencji należy przyjąć, że nie jest zasadny także zarzut nieprawidłowego uznania, że skarżący przystąpił do nielegalnego użytkowania budynku handlowo-magazynowo-usługowego. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały więc, do ustalonego stanu faktycznego, przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.