II OSK 268/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "C." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1328/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "C." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 maja 2014 r. nr ... w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1328/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "C." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 maja 2014r., nr ..., które działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) – po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "C." z siedzibą w W. i H. B. od decyzji Prezydenta m. W. z dnia 9 czerwca 2009r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wielopoziomowego parkingu podziemnego zautomatyzowanego w technologii "autopark" na 295 stanowisk z funkcją usługową przy ul. Z., róg ul. S., na działce nr ew. ... w obrębie ... na terenie Dzielnicy Ś. w W. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent m. W. decyzją z dnia 9 czerwca 2009r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wielopoziomowego parkingu podziemnego zautomatyzowanego w technologii "autopark" na 295 stanowisk z funkcją usługową przy ul. Z., róg ul. S., na działce nr ew. ... w obrębie ... na terenie Dzielnicy Ś. w W. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. B. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." z siedzibą w W., zw. dalej skarżącą lub Spółdzielnią Mieszkaniową. Spółdzielnia zakwestionowała zasadność rozstrzygnięcia, podnosząc zarzuty związane z uciążliwością realizacji planowanej inwestycji oraz zagrożeniem dla budynku spółdzielni, który znajduje się w sąsiedztwie inwestycji. Analogiczne zarzuty podniosła H. B., będąca właścicielką lokalu mieszkalnego w budynku sąsiadującym z terenem inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zw. dalej SKO, decyzją z dnia 26 czerwca 2013r. umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że podmioty, które zaskarżyły przedmiotową decyzję nie są stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013r. sygn. akt IV SA/Wa 2187/13 uchylił decyzję Kolegium z dnia 26 czerwca 2013r. wskazując, że zarówno Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." z siedzibą w W., jak i H. B. są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznało odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej "C." z siedzibą w W. oraz H. B. od decyzji Prezydenta m. W. z dnia 9 czerwca 2009r. i decyzją z dnia 7 maja 2014r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." z siedzibą w W. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zw. p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje, że zamierzona inwestycja, polegająca na budowie wielopoziomowego parkingu podziemnego zautomatyzowanego w technologii "autopark" na 295 stanowisk z funkcją usługową przy ul. Z., róg ul. S., na działce nr ew. ... w obrębie ... na terenie Dzielnicy Ś. w W., której inwestorem jest Miasto ... W. jest inwestycją celu publicznego. Prezydent m. W. nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, ponieważ przeprowadzone postępowanie doprowadziło do konstatacji, że lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wniosek inwestora z dnia 11 marca 2008r. spełnia wymagania ustawowe. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., na dołączonej do niego kopii mapy zasadniczej czerwoną linią określono teren objęty wnioskiem. W treści wniosku określono charakterystykę inwestycji obejmującą dane wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wskazano w szczególności charakterystyczne parametry techniczne inwestycji, zamieszczono również informacje dotyczące zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania i oczyszczania ścieków. We wniosku prawidłowo wskazano też na brak potrzeby podania danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ I instancji w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Poczynione w tym zakresie ustalenia organu znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w którym wskazano, że ze względu na charakter inwestycji dotyczącej budowy parkingu podziemnego na terenie komunikacji nienaruszone zostają inne przepisy odrębne, o których mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Organ podał, że teren działki nr ... jest własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z uchwałą nr ... Rady Powiatu W. z dnia 28 sierpnia 2002r. ulica Z. (dawna H.) na odcinku S. – J. została pozbawiona kategoria drogi powiatowej i zaliczona do kategorii dróg gminnych. Ta część drogi jest administrowana przez Zarząd Terenów Publicznych (na podstawie zarządzenia ... Prezydenta m. W. z dnia 18 kwietnia 2003r.). W ocenie organu stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, będzie dostosowany do potrzeb realizacji i eksploatacji przedmiotowego parkingu. Sąd podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, które na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, będą właściwe do weryfikacji szczegółowych ustaleń dotyczących realizacji planowanej inwestycji. Nadto Sąd podkreślił, że ustalając warunki zabudowy organ wskazał, że planowana budowa parkingu powinna być poprzedzona przeprowadzeniem badań geologiczno-inżynieryjnych, ze względu na bliskie sąsiedztwo wykopu z otaczającą wysoką zabudową. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie organ wskazał, że w celu prawidłowego zaprojektowania i wykonania drogowej budowli ziemnej powinny być przeprowadzone badania geologiczne i geotechniczne gruntów, zgodnie z wymaganiami określonymi w Polskich Normach i przepisach szczególnych. Mając na uwadze, że strona skarżąca zarzucała także naruszenie prawa do udziału w postępowaniu, które w jej ocenie przysługiwać ma jeszcze innym, bliżej nieokreślonym osobom - współwłaścicielom nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr ..., na której znajduje się budynek wielorodzinny z lokalami wyodrębnionymi, Sąd wyjaśnił, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa innego podmiotu, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też, w ocenie Sądu, pominięcie przez organ administracji w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji części współwłaścicieli nieruchomości (działki o numerze ewidencyjnym ...), nie mogło być wzięte pod uwagę przez Sąd, rozpoznający sprawę ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej, która nie została pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym. Nadto Sąd zauważył, że planowana inwestycja dotyczy działki nr ..., nie obejmuje zaś sąsiadującej działki nr ..., której współużytkownikami wieczystymi (a nie współwłaścicielami, jak podaje skarżąca) są właściciele mieszkań w budynku Spółdzielni Mieszkaniowej. Zgodnie zaś art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje ceku publicznego, zawiadamia się na piśmie. Jak wynika z analizy akt administracyjnych w sprawie niniejszej dokonano wymaganych zawiadomień w drodze obwieszczeń, jak również wskazanym w ww. przepisie stronom postępowania. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 2 października 2014r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "C." z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zw. dalej u.g.n., polegającą na zaaprobowaniu stanowiska organów obu instancji, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja, polegająca na budowie wielopoziomowego parkingu zautomatyzowanego w technologii "autopark" na 295 stanowisk z funkcją usługową na działce o nr ew. ... obręb ... przy ul. Z. w dzielnicy Ś. m. W., jest inwestycją celu publicznego, której lokalizację należało ustalić w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 50 ust 1 u.p.z.p.. Prawidłowa wykładnia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. powinna doprowadzić Sąd I instancji do uznania, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 maja 2014r., nr ... ... nie jest inwestycją celu publicznego, ale jest zmianą zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego. Błędna wykładnia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. doprowadziła Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 50 ust. 1, art. 52, art. 53 ust. 1-5c, art. 54 i art. 56 u.p.z.p. polegającego na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie do oceny zgodności z prawem działania organu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz polegającego na przyjęciu, że organ zastosował te przepisy właściwie. Tymczasem Sąd I instancji winien zastosować do tej oceny art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i poprzez art. 64 ust. 1 odpowiednio zastosować art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 u.p.z.p., bowiem powinien dojść do przekonania, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora powinna być zlokalizowana w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym należy także zarzucić Sądowi I instancji niezastosowanie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i oraz niezastosowanie art. 64 ust. 1 w zw. z zespołem przepisów art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 u.p.z.p., które doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na: a) niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy na podstawie akt postępowania administracyjnego, co doprowadziło Sąd do niewłaściwego ustalenia granic sprawy administracyjnej podlegającej kontroli Sądu, czego konsekwencją było nierozpoznanie istoty sprawy sądowoadministracyjnej w jej granicach. Sąd dokonał bowiem niewłaściwych ustaleń faktycznych na podstawie akt postępowania administracyjnego i podzielił stanowisko organów obu instancji co do tego, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora stanowiła inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n., której lokalizacja może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, b) braku właściwej weryfikacji stanowiska organów administracji publicznej orzekających w sprawie o zakwalifikowaniu inwestycji do inwestycji celu publicznego pod względem zgodności z prawem, bowiem Sąd ograniczył się do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że jest to okoliczność poza sporem w sprawie, czym naruszył zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami skargi oraz wskazaną podstawą prawną wyrażoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewskazanie podstawy prawnej, na podstawie której Sąd ustalił, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją jest inwestycją celu publicznego. Prowadzi do wniosku, że Sąd nie wyjaśnił tych okoliczności w uzasadnieniu wyroku, co z kolei doprowadziło Sąd do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., bowiem nie dokonał pełnej kontroli działalności organów administracji publicznej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod względem zgodności z prawem, c) Sąd pominął, że zmiany wniosku dokonano w dniu 24 kwietnia 2008r., polegającej na dodaniu szóstej kondygnacji podziemnej parkingu, w nieuprawniony sposób, bowiem nie jest wiadome, kto podpisał się pod naniesionymi odręcznie poprawkami – podpis na pewno jest inny niż pełnomocnika inwestora, a z samego podpisu nie jest wiadome, czy zmiany naniosła inna osoba mająca prawo działać w imieniu inwestora. Tymczasem organy obu instancji, a w ślad za nimi Sąd, przyjęły, że rozpatrzeniu zaskarżoną decyzją podlegał wniosek z naniesionymi 24 kwietnia 2008r. poprawkami. Dane wynikające z poprawek zostały bowiem ujęte w decyzjach, d) nieprawidłowym ustaleniu, że we wniosku o wydanie decyzji, a dalej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną, prawidłowo wskazano brak potrzeby podania danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. Sąd pominął fakt zmiany wniosku dokonanej przez inwestora w dniu 24 kwietnia 2008r. polegającej na dodaniu szóstej kondygnacji podziemnej parkingu, która miała wpływ na zwiększenie powierzchni całkowitej podziemnej i łącznej oraz na zwiększenie powierzchni użytkowej obiektu, ale bez zmiany pierwotnie wskazanej we wniosku liczby miejsc postojowych. Zważywszy, że przy pierwotnie wskazanej we wniosku powierzchni użytkowej 5990 m2 wskazano liczbę miejsc postojowych na 295, to proporcjonalnie wraz ze wzrostem powierzchni użytkowej do 6990 m2 liczba miejsc postojowych wskazana we wniosku powinna wzrosnąć do 344. To zaś kwalifikuje obiekt do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 4 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które obowiązywało w dniu wydania decyzji organu I instancji na podstawie art. 173 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu I instancji wyrażone w pkt. 4 decyzji nr ..., czego Sąd nie ocenił pod względem zgodności z przepisami art. 173 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 4 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, czym naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, e) pominięciu, że w świetle § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko garaże i parkingi samochodowe o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, czyli 5000 m2, są przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wydanie decyzji środowiskowej. Tym samym, wskazane naruszenia przepisów postępowania doprowadziły Sąd do niezastosowaniu § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z których wynika, że dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora konieczne było uzyskanie decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, f) naruszeniu art. 40 § 2 k.p.a. polegającym na pominięciu, że inwestor reprezentowany był przez pełnomocnika, któremu należało doręczyć decyzję. Inwestor nie zawiadomił organu o odwołaniu pełnomocnictwa udzielonego M. R. - zastępcy burmistrza dzielnicy Ś. m. W., ani pełnomocnik nie zawiadomił organu o zmianie adresu. Sąd nie dopatrzył się, że decyzji nie doręczono pełnomocnikowi inwestora w żaden ze sposobów, o których mowa w art. 42 § 1, art. 43 i art. 44, bowiem decyzję organ wysłał pełnomocnikowi inwestora na dotychczasowy adres wskazany we wniosku wszczynającym postępowanie, jednakże decyzję tę organowi zwrócono z adnotacją, że pełnomocnik nie pracuje już w urzędzie dzielnicy Ś. m. W. Adnotację tę uczyniono na kartce papieru dołączonej do egzemplarza wysłanego przez organ do pełnomocnika inwestora i zwróconego organowi. Adnotacja nie została podpisana przez osobę, która ją sporządziła pismem odręcznym. Niezachowanie zasad doręczeń decyzji uregulowanych w art. 42 § 1, art. 43 i art. 44 k.p.a. przesądza o tym, że doręczenie nie było skuteczne. Co za tym idzie, decyzja nie została doręczona inwestorowi - jednej ze stron postępowania, zatem nie weszła do obrotu prawnego wobec tej strony. To naruszenie przepisów postępowania doprowadziło Sąd do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 40 § 2, art. 42 § 1, art. 43 i art. 44 k.p.a., bowiem nieskuteczne doręczenie decyzji stronie jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na to, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, g) pominięciu, że wniosek wszczynający postępowanie o ustalenie inwestycji celu publicznego: i. nie pochodził od inwestora uprawnionego do żądania ustalenia lokalizacji celu publicznego, gdyż we wniosku, a następnie w decyzji nr ... jako inwestora wskazano Urząd m. W. działający poprzez M. R., zastępcę burmistrza dzielnicy Ś. m. W. Skoro organy obu instancji, a w ślad za nimi Sąd I instancji, przyjęły, że inwestycja objęta wnioskiem służy budowie obiektu związanego z gospodarką drogową i dotyczy urządzeń transportu publicznego, m.in. dlatego, że zlokalizowana będzie w pasie drogowym ul. Z., będącej drogą gminną, to inwestorem takiej inwestycji powinien być zarządca drogi publicznej tej kategorii, którym jest Prezydent m. W. art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, a właściwie na podstawie § 15 pkt 1 lit. c uchwały nr ... Rady Miasta ... W. z dnia 18 grudnia 2008r. w sprawie przekazania dzielnicom m. W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. W., której organem wykonawczym jest zarząd dzielnicy, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o ustroju m. W. w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie zastosował do oceny wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne przepisów art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 15 pkt 1 lit. c uchwały nr ... Rady Miasta ... W. z dnia 18 grudnia 2008r. w sprawie przekazania dzielnicom m. W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. W. oraz art. 10 ust. 1 ustawy o ustroju m. W. w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ii. został podpisany przez pełnomocnika inwestora, który nie był umocowany do reprezentowania inwestora w zakresie działania w jego imieniu i na jego rzecz w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w szczególności takie umocowanie pełnomocnika nie wynika z dokumentu dołączonego do wniosku wszczynającego postępowanie - z dnia 28 grudnia 2006r., znak ..., podpisanego przez burmistrza dzielnicy Ś. m. W. - W. B., bowiem dawało ono pełnomocnikowi umocowanie do działania w imieniu m. W., a nie dzielnicy Ś. m. W., i to w zakresie składania oświadczeń o posiadaniu prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, a nie do występowania w postępowaniach administracyjnych w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stanowiło to o rażącym naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 52 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, w zw. z art. 61 § 1 i 3 oraz art. 32 i art. 33 § 2 k.p.a. i wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mimo braku wniosku inwestora, - opisane naruszenia przepisów postępowania doprowadziły Sąd do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegającego na stwierdzeniu nieważności decyzji obu instancji. Wszystkie wymienione w pkt. 2 naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły Sąd I instancji do niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi. Prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania w związku z właściwą wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego powinno doprowadzić Sąd od uwzględnienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnię. Na wstępie wymaga oceny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n., przez błędną wykładnię polegającą na zaaprobowaniu stanowiska organów obu instancji, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja jest inwestycją celu publicznego, której lokalizację należało ustalić w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 50 ust 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowa inwestycja mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego. Sąd w tym względzie podzielił bowiem stanowisko organów administracji obu instancji, które stwierdziły, że inwestycja stanowi realizację celu, określonego w art. 6 pkt 1 u.g.n. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie inwestycja objęta zaskarżoną decyzją SKO nie jest inwestycją celu publicznego, ale jest zmianą zagospodarowania terenu polegającą na budowie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "inwestycje celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Oznacza to, że za inwestycję celu publicznego może być uznane takie zamierzenie, które prowadzi do realizacji celu publicznego, przy czym pojęcie celu publicznego nie jest dowolne, bowiem zostało określone w art. 6 u.g.n. Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celami publicznymi są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że budowa wielopoziomowego parkingu podziemnego zautomatyzowanego w technologii "autopark" na 295 stanowisk z funkcją usługową przy ul. Z., róg ul. S., na działce nr ew. ... w obrębie ... na terenie Dzielnicy Ś. w W., której inwestorem jest Miasto W. prowadzi do realizacji celu publicznego, określonego w art. 6 pkt 1 u.g.n. Jak słusznie podkreślił organ planowana inwestycja ma znaczenie lokalne i ponadlokalne, jest obiektem związanym z gospodarką drogową - mieści się w pasie drogowym ulicy Z. (droga gminna), jest elementem układu komunikacyjnego Śródmieścia W., zapewnia miejsca parkingowe. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie może wpłynąć powołany w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 lutego 2009r. i argumentacja w nim przytoczona, ponieważ orzeczenie to zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym, nie pasującym do okoliczności niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. są chybione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 113 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że są one również nieusprawiedliwione. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby doszło do naruszenia tego przepisu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprawa była dostatecznie wyjaśniona, dlatego rozprawa została przez Przewodniczącego składu orzekającego zamknięta. Uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy. Natomiast przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., który w niniejszej sprawie nie miał miejsca. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w wersji obowiązującej w dacie wydania wyroku) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jako uzasadnienie tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał niewłaściwe ustalenie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych na podstawie akt postępowania administracyjnego i podzielenie stanowiska organów co do tego, że inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, przez co Sąd nie dokonał właściwej weryfikacji stanowiska organów administracji. Zarzut ten jest związany z zarzutem naruszenia prawa materialnego (art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n.) i brak jego zasadności wynika z przedstawionej wyżej oceny. Należy jedynie podkreślić, że Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń stanu faktycznego, oceniał stan faktyczny ustalony przez organ orzekający w sprawie. Na uzasadnienie powołanych przepisów p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał także pominięcie przez Sąd I instancji zmiany wniosku inwestora z dnia 24 kwietnia 2008r. dokonanej w "nieuprawniony sposób", gdyż nie wiadomo, kto podpisał się pod naniesionymi odręcznie poprawkami. Należy zatem zauważyć, że treść wniosku inwestora, w wersji uwzględniającej zmianę dokonaną w dniu 24 kwietnia 2008r. nie budziła wątpliwości w toku całego postępowania administracyjnego, jak również nie była podnoszona przed Sądem I instancji. Inwestor nie zarzucał, że organ orzekł niezgodnie z jego wnioskiem. Zarzut ten uznać należy za całkowicie nieusprawiedliwiony. Skarżący kasacyjnie również nie wykazał, że zmiana wniosku została dokonana wbrew woli inwestora. Naruszenie powołanych przepisów p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje także w pominięciu przez Sąd I instancji faktu, że w wyniku zmiany wniosku inwestora polegającej na zwiększeniu powierzchni użytkowej z 5990 m² na 6990 m² powinna ulec zwiększeniu ilość miejsc postojowych z 295 do 344, co kwalifikuje obiekt do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które obowiązywało w dniu wydania decyzji organu I instancji na podstawie art. 173 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do tego stwierdzić należy, że wskazany § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 listopada 2004r. stanowił, że parkingi samochodowe dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, może wymagać sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jednak przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do takich inwestycji, jako że obejmuje mniejszą niż 300 ilość miejsc parkingowych. Ilość miejsc parkingowych nie była zmieniana w toku postępowania. Nie jest także uprawnione stanowisko, że Sąd I instancji pominął fakt, iż przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna być przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wydana decyzja środowiskowa. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko garaże i parkingi samochodowe o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, czyli 5000 m2, są przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wydanie decyzji środowiskowej. Należy stwierdzić, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. weszło w życie dnia 15 listopada 2010r. (§ 5 rozp.), a zatem obowiązywało w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Jednak na podstawie przepisu § 4 rozporządzenia należało stosować w niniejszej sprawie przepisy dotychczasowe, ponieważ postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Wskazany § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. nie miał w sprawie zastosowania. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut pominięcia przez Sąd I instancji, że wniosek o ustalenie inwestycji celu publicznego "nie pochodzi od inwestora uprawnionego do żądania ustalenia lokalizacji celu publicznego". Inwestorem przedmiotowej inwestycji, jak słusznie wskazał Sąd I instancji jest Miasto W., które wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu poprzez swoje organy i poprzez organy Dzielnic (§ 3 uchwały Nr ... Rady miasta ... W. z dnia 10 stycznia 2008r. w sprawie uchwalenia Statutu miasta ... W., obowiązującego w dacie składnia wniosku). Prezydent m. W. jest organem wykonawczym m. W. (§ 2 pkt 6) i reprezentuje Miasto na zewnątrz (§ 37 ust. 3 pkt 4), jest także kierownikiem Urzędu Miasta i zwierzchnikiem służbowym pracowników Urzędu Miasta oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta (§ 39). Natomiast Urząd m. W., który złożył wniosek w niniejszej sprawie dnia 11 marca 2008r. jest jednostką organizacyjną, przy pomocy której Prezydent m. W. wykonuje zadania (§ 2 pkt 10). Zatem wniosek mógł być podpisany przez Burmistrza Dzielnicy Ś., czy też jego zastępcę. Okoliczność, że złożone do akt pełnomocnictwo upoważnia do składania w imieniu m. W. oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w określonych sprawach, nie wywiera żadnych skutków w sprawie niniejszej, w której takiego oświadczenia inwestor nie jest zobowiązany składać. Należy także przypomnieć, w ślad za utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, że prezydent miasta może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy i wówczas wykonuje funkcję organu administracji publicznej. Dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim prezydent (wójt, burmistrz) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on (ani tez żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem jego dominium. W kontekście stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 29 października 2009r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139) podkreślenia wymaga, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów, jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010r. sygn. akt II OSK 88/10, jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencje do wydania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa (por. także wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2760/12, wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2075/12). Uwagi te odnoszą się do rozpoznawanej sprawy, jako że Prezydent Miasta W. był na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organem wydającym decyzję ustalenia inwestycji celu publicznego, a Miasto W. było inwestorem. Należy także zauważyć, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, że nawet doręczenie inwestorowi do wiadomości odpisu decyzji miałoby czysto informacyjny charakter i z tego faktu nie można wyprowadzić uprawnień inwestora do podejmowania czynności procesowych w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2760/12). Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa. Sąd I instancji nie mógł zastosować przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., co oznacza, że właściwie zastosował art. 151 p.p.s.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 8