VII SA/Wa 102/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. G. i B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. G. i B. G. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. G. i B. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o odstąpieniu od nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową budowli na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na granicy z nieruchomością przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w dniu 19 czerwca 2015 r. do PINB [...] wpłynęło pismo J. G. i B. G. dotyczące "niezgodnej z prawem budowli powstałej na granicy naszej działki (...) właścicielka sąsiedniej posesji przy ul. [...] w [...] postawiła budowlę o wys. około 2,60 m". Zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2015 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu z wniosku strony postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy wykonanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...], na granicy z działką sąsiednią tj. przy ul. [...], a następnie przedstawiciel organu powiatowego w dniu [...] lipca 2015 r. przeprowadził czynności kontrolne w tej sprawie. Ustalono, iż na nieruchomości przy ul. [...], dz. nr [...] w [...], znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, niepodpiwniczony, parterowy z poddaszem mieszkalnym, w zabudowie bliźniaczej. W dniu oględzin stwierdzono wykonanie pergoli konstrukcji drewnianej na tarasie od strony ogrodu oraz w granicy z nieruchomości ściany o grubości ok. 15 cm prostopadłej do budynku. Długość tej ściany wynosi ok. 3,90 m, a wysokość ok. 1,10 do 2,36 m. Nad murkiem wykonano ściankę pełną z desek, a wysokość całości wynosi około 2,50 m. Obecny podczas oględzin użytkownik nieruchomości P. S. oświadczył, iż ścianka z desek jest to element pergoli konstrukcji drewnianej, która została wykonana na przełomie czerwca i lipca 2015 r. PINB [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową budowli na nieruchomości przy ul. [...] w [...], na granicy z nieruchomością przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od tej złożyli J. G. i B. G.. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał art. 3 pkt 1 i 6, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 30 ustawy Prawo budowlane, i stwierdził, odnosząc się do ustalenia przez PINB [...], iż konstrukcja postawiona na działce przy ul. [...] w [...] jest obiektem małej architektury - pergolą, iż podziela powyższe stwierdzenie. Z dokumentacji zdjęciowej załączonej do protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, iż konstrukcja postawiona na przedmiotowej działce składa się z drewnianych podpór, na których umocowana jest drewniana ażurowa krata. Niewielki fragment pergoli jest zabudowany drewnianymi listewkami, a na murku postawionym w granicy z działką odwołujących się dobudowano fragment z deseczek na wysokość pergoli, która wynosi ok. 2,50 m. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, iż pergola usytuowana jest na tarasie usytuowanym na parterze i wychodzącym na ogród. Rozpatrując zarzuty skarżących dotyczące wadliwego przeprowadzenia przez przedstawiciela organu powiatowego oględzin w dniu [...] lipca 2015 r. organ wyjaśnił, że w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów zatrudnione są osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i wiedzę techniczną, zatem kontrolując określoną inwestycję inspektor nadzoru budowlanego może samodzielnie ocenić czy konstrukcja powstała na nieruchomości przy ul. [...] w [...] jest obiektem małej architektury (pergolą) czy obiektem, na budowę którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Odnośnie ustalenia wysokości pergoli, w protokole podano, iż wysokość całości (tj. murku i ścianki z desek) znajdującej się w granicy z działką odwołujących się to ok. 2,50 m, a J. i B. G. podnieśli, iż wskazana wysokość to minimum 2,60 m. Różnica pomiędzy wysokością podaną przez odwołujących się, a wysokością ustaloną podczas oględzin jest niewielka (około 10 cm) i w niniejszej sprawie nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Organ stwierdził również, odnosząc się do zarzuty naruszenia przez PINB [...] art. 10 kpa poprzez brak możliwości zapoznania się przez skarżących z treścią protokołu i zgłoszeniem do niego uwag, że zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego, wyrażoną m.in. w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt SA/G1 907/11, kontrola wykonywana przez organy nadzoru budowlanego ma szczególny cel i charakter, a organy te zostały na mocy przepisów Prawa budowlanego wyposażone w specjalne uprawnienia i możliwe jest przeprowadzenie kontroli bez uprzedzenia podmiotu kontrolowanego oraz innych podmiotów. W myśl bowiem art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1045/14). Zdaniem organu, J. G. oraz B. G. nie wykazali, iż brak ich udziału w przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2015 r. czynnościach kontrolnych miał istotny wpływ na wynik sprawy; mogli zapoznać się z aktami sprawy, w tym i z treścią protokołu, w dowolnym czasie, a miało to miejsce dopiero w dniu [...] września 2015 r., czyli po upływie prawie dwóch miesięcy od kontroli, przedstawili również swoje zastrzeżenia co do przeprowadzonych czynności kontrolnych w złożonym odwołaniu. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego przekroczeniem przez organ I instancji terminu do załatwienia sprawy, wynikającego z art. 35 Kpa, o czym świadczyć ma fakt wydania zaskarżonej decyzji dopiero w dniu [...].09.2015 r., pomimo pisma wpływu pisma wszczynającego postępowanie do organu powiatowego w dniu [...].06.2015 r. i przeprowadzenia oględzin w dniu [...] lipca 2015 r. organ przyznał, że doszło do przekroczenia terminu, który ma jednak charakter instrukcyjny i nie wpływa na ocenę legalności wydanej decyzji. Okoliczność ta mogła co najwyżej stanowić podstawę zarzutu bezczynności albo przewlekłości organu. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli J. G. i B. G.; zarzucając decyzji naruszenie: 1) art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nie zebranie przez organ całości materiału dowodowego oraz błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, 2) art. 15 kpa poprzez nie zbadanie przez organ wyższego stopnia sprawy od strony merytorycznej i wydanie decyzji jedynie na podstawie decyzji organu niższego stopnia, 3) art. 3 pkt 4b ustawy Prawo budowlane w związku z art. 29 ust. 1 pkt 22 poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż sporne ogrodzenie należy uznać za obiekt małej architektury - inne obiekty architektury ogrodowej podczas gdy jest to ogrodzenie – wnieśli o uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r. - o odstąpieniu od nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową budowli na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na granicy z nieruchomością przy ul. [...] w [...] - do stanu zgodnego z prawem. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja narusza prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 8. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: (1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; (2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; (3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Podkreślić należy, że kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej w świetle przywołanego wyżej przepisu nie jest dokonywana przez sąd dowolnie, lecz w określonej kolejności, ponieważ stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. Kontrola przestrzegania przez organy administracji norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po uprzednim przeprowadzeniu kontroli przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym. Istotne jest bowiem ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracji zostały dostatecznie i w sposób wystarczający wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie zaś, że okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (v. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, Marta Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2005, s. 460-461). 9. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że do PINB [...] wpłynął wniosek współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...], dotyczący doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budowli powstałej na nieruchomości przy ul. [...], na granicy z nieruchomością przy ul. [...] w [...], a z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że budowla ta jest pergolą, należącą do obiektów małej architektury. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, tylko budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a wobec tego, wykonanie pergoli na tarasie, zdaniem organu, nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zakresu tych robót organowi właściwemu. Z uzasadnienia zaś zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż konstrukcja postawiona na działce przy ul. [...] w [...] jest obiektem małej architektury – pergolą; konstrukcja ta składa się z drewnianych podpór, na których umocowana jest drewniana ażurowa krata; niewielki fragment pergoli jest zabudowany drewnianymi listewkami, a na murku postawionym w granicy z działką odwołujących się dobudowano fragment z deseczek na wysokość pergoli, która wynosi około 2,50 m; pergola usytuowana jest na tarasie usytuowanym na parterze i wychodzącym na ogród. Skarżący zarzucili natomiast, że wbrew twierdzeniom organów, nowo powstały płot drewniany ma wysokość minimum 2,60 m, a nie 2,50 m; konstrukcja znajdująca się w ostrej granicy między działką skarżących i działką sąsiednią nie jest pergolą lecz ogrodzeniem, a zatem obiekt ten nie może być zakwalifikowany jako obiekt małej architektury zgodnie z art. 3 pkt 4b ustawy Prawo budowlane; ponadto, skoro jest to ogrodzenie, to jego wysokość, zdaniem skarżących, nie może przekraczać 2,20 m wysokości, a jeśli przekracza, to zamiar budowy płotu powinien być zgłoszony do odpowiedniego organu, i dopiero po 30 dniach można przystąpić do budowy obiektu, jednakże takiego zgłoszenia nie było. Skarżący zarzucili również, że organy niezgodnie ze stanem faktycznym przyjęły, iż od strony nieruchomości przy ul. [...] znajduje się ściana równoległa do budynku, bowiem ściana ta znajduje się na granicy dwóch działek ([...] i [...]), i została wybudowana za zgodą obu stron zgodnie z pozwoleniem na budowę, natomiast nowopowstały drewniany płot znajduje się po stronie działki [...] w ostrej granicy i bezpośrednio przylega do ściany wspólnej budynku. 10. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 kpa - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja tej zasady ma ścisły związek z zasadą praworządności lub legalizmu wyrażoną w art. 6 kpa – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. "Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: "1) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia; 2) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy; 3) subsumcja faktu, uznanego za udowodniony, pod stosowną normę prawną; 4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony, pod stosowną normę prawną; wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy" (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52)." B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10.wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 46. Z zasady tej wynika między innymi określona w art. 77 § 1 kpa zasada oficjalności postępowania dowodowego oraz zasada prawdy obiektywnej, czyli obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, następnie, w oparciu o art. 80 kpa ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a stosownie do art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślić należy, że zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Niezależnie od powyższego należałoby również dodać, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, stosownie do art. 15 kpa, co oznacza, że sprawa powinna być dwukrotnie rozpatrzona, zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Zrealizowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, ale przede wszystkim przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli chodzi o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody. Niniejszy skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r. II OSK 1241/13, w którego uzasadnieniu sąd stwierdził, że realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 kpa organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie (LEX nr 1596021). 11. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej, należało uznać, że sprawa nie została przez organ należycie wyjaśniona. Stan faktyczny nie został wystarczająco wyjaśniony, nie wiadomo bowiem, czy sprawa dotyczy samej pergoli na tarasie, czy ogrodzenia między nieruchomościami, czy zadaszenia tarasu, czy ściany rozgraniczającej na tarasie, czy pergoli i ogrodzenia. Obowiązkiem organu będzie więc dokładne wyjaśnienie tych okoliczności, jak również innych okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na dokładne ustalenie stanu faktycznego - co pozwoli na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. 12. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe. 13. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.