II OSK 720/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. A. i W.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1029/16 w sprawie ze skargi I. A.i W.A. na decyzję Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1029/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę I. A. i W. A. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Skarżąca, współwłaścicielka budynku nr [...] w miejscowości B., złożyła do Wójta Gminy D. wniosek o wymeldowanie swojej matki, Z. L.(dalej określanej jako strona) z pobytu stałego pod tym adresem. Decyzją z dnia 17 marca 2015 r. Wójt załatwił ten wniosek odmownie, lecz Wojewoda Warmińsko-Mazurski po rozpatrzeniu odwołania skarżących decyzją z dnia 8 maja 2015 r. uchylił tę decyzję i wniosek uwzględnił. Strona jednak zaskarżyła tę ostatnią decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który uchylił ją wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 632/15, wskazując na potrzebę wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W konsekwencji Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia 26 stycznia 2016 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia 17 marca 2015 r., przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy Wójt Gminy D. dokonał oględzin domu skarżących, przeprowadził w dniu 25 lutego 2016 r. rozprawę administracyjną oraz pozyskał pismo Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia 15 lutego 2016 r. dotyczące interwencji w domu skarżących w dniu 25 sierpnia 2013 r., kiedy strona ten dom opuściła, oraz wyrok z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II K 459/13, którym Sąd Rejonowy w Olecku uznał J. A., wnuka strony, za winnego znęcania się nad nią w miejscu zamieszkania w okresie od stycznia 2013 r. do dnia 3 kwietnia 2013 r. i wymierzył mu za ten czyn karę 3 miesięcy pozbawienia wolności, warunkowo zawieszając jej wykonanie na okres próby 2 lat, oddając skazanego pod dozór kuratora i zobowiązując go do powstrzymywania się od nadużywania alkoholu. W oparciu o uzupełniony materiał dowodowy decyzją z dnia 31 marca 2016 r. Wójt po raz kolejny odmówił wymeldowania strony z pobytu stałego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podkreślił, że strona nie opuściła tego miejsca w sposób dobrowolny i trwały, lecz obawiając się przymusu fizycznego i psychicznego ze strony skarżącego i wnuka. Deklaruje ona chęć powrotu do opuszczonego mieszkania, w którym pozostawiła swoje rzeczy osobiste, a swój obecny pobyt u córki traktuje jako rozwiązanie tymczasowe. Skarżący wnieśli do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego odwołanie od tej decyzji, zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych. Zwrócili uwagę m.in. na rozbieżność czasową pomiędzy opuszczeniem przez stronę miejsca stałego zamieszkania w sierpniu 2013 r. a uprawomocnieniem się wyroku skazującego jej wnuka za znęcanie się nad nią. Powołali się m.in. na wyrok Sądu Okręgowego w Suwałkach z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt. I C 770/14, oddalający powództwo strony o odwołanie darowizny na rzecz skarżącej, obejmującej sporny dom. Podnieśli w efekcie, że strona od ponad dwóch i pół roku przebywa poza miejscem swojego zameldowania, nie domagając się przed sądem przywrócenia prawa do posiadania domu. Ich zdaniem kieruje się ona przekonaniem, że dzięki zameldowaniu będzie mogła rościć sobie prawo do tej nieruchomości. Przywołaną wyżej decyzją z dnia 12 lipca 2016 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zauważył najpierw, że decyzja ta została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w jego ocenie z pełnym uwzględnieniem wiążących wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2015 r. Materiał dowodowy sprawy został bowiem uzupełniony, przy czym skarżący kwestionują nie jego kompletność, ale jedynie wnioski sformułowane na jego podstawie. W jego świetle strona pozostawała w ostrym konflikcie ze skarżącymi i ich synem, m.in. opuściła miejsce stałego zameldowania podczas interwencji policyjnej. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że strona nie uczyniła tego dobrowolnie, czego dowodzi wyrok skazujący jej wnuka za znęcanie się nad nią. Wprawdzie nie opuściła ona tego miejsca bezpośrednio po aktach przemocy, za które to skazanie nastąpiło, lecz jest ona osobą w podeszłym wieku, niepełnosprawną, wymagającą stałej opieki innych. Mogła się ona więc obawiać o swoje bezpieczeństwo, skoro w sierpniu 2013 r. postępowanie karne było w toku, a wnuk nadal zamieszkiwał z nią w jednym domu. Z tych powodów organ uznał, że bez znaczenia pozostaje argument odwołania podnoszący brak podjęcia przez nią kroków prawnych celem przywrócenia posiadania. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na tę decyzję, domagając się jej uchylenia wraz z utrzymaną nią w mocy decyzją organu pierwszej instancji i zarzucając jej naruszenie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U z 2016 r. poz. 722, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 657, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Podkreślili, że strona nie ma obecnie żadnego skutecznego instrumentu prawnego pozwalającego jej przywrócić posiadanie nieruchomości. Brak zatem obiektywnych możliwości realizacji jej subiektywnego zamiaru powrotu, czemu skarżący się sprzeciwiają. Tym samym zachodzą podstawy do jej wymeldowania. Wojewoda Warmińsko-Mazurski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko, zwracając nadto uwagę, że strona opuściła miejsce stałego pobytu w wyniku konfliktu oraz obaw o własne bezpieczeństwo uzasadnionych znęcaniem się nad nią przez wnuka, skazanego za to prawomocnym wyrokiem, nie zaś w wyniku naruszenia posiadania. W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie najpierw omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz regulację art. 35 ustawy, stanowiącego podstawę wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zgodził się ze stanowiskiem, według którego opuszczenie to musi mieć charakter trwały i dobrowolny, co zakłada element woli osoby, czyli brak zamiaru dalszego przebywania w opuszczonym przez nią miejscu. Jego zdaniem zamiar ten należy rozumieć jako chęć skoncentrowania spraw życiowych w innym miejscu, jako ośrodku interesów osobistych i majątkowych, co nie wyklucza, by tego rodzaju skoncentrowanie spraw życiowych następowało tylko czasowo, bez wspomnianego zamiaru, tj. z założeniem powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały. W powyższym kontekście Sąd przedstawił okoliczności wynikające z akt sprawy. Odnotował, że strona do sierpnia 2013 r. stale zamieszkiwała w budynku, w którym jest zameldowana, oraz że w kwietniu 2012 r. do budynku wprowadził się jej wnuk wraz z konkubiną, co z czasem doprowadziło do konfliktu. W konflikt ten zaangażowali się pozostali członkowie rodziny, w tym skarżący, i obejmował on również kwestię darowizny dokonanej przez stronę oraz opieki, jakiej ona wymaga – w tym celu zamieszkała z nią córka J. K.. W dniu 25 sierpnia 2013 r., po interwencji Policji wezwanej przez skarżącego w związku z awanturą, w której strona bezpośrednio nie uczestniczyła, opuściła ona budynek wraz z córką sprawującą nad nią opiekę, zabierając część swoich rzeczy osobistych, i obecnie zamieszkuje u innej córki. Sąd podzielił ocenę, że strona nie uczyniła tego dobrowolnie. Zauważył, że w dniu 25 lutego 2016 r. przed organem wprost oświadczyła, iż bała się wnuka i zięcia. Jak podkreślił, lokatorzy oraz właściciele lokalu byli przeciwko niej, wyganiali ją z domu, wszczynali awantury i dlatego obawiała się tam pozostać sama, skoro nie mogłaby im się samodzielnie przeciwstawić. Ponadto ze względu na stan zdrowia i niepełnosprawność wymagała stałej pomocy, której w miejscu zamieszkania nie mogła oczekiwać. Jej dotychczasowa opiekunka została zmuszona do opuszczenia domu, co stało się główną przyczyną, która spowodowała konieczność opuszczenia tego domu także przez stronę. W tym kontekście Sąd za bezzasadny uznał argument, że strona nie domagała się przywrócenia posiadania, wskazując, iż nie została bezpośrednio zmuszona do opuszczenia domu, gdyż formalnie nikt nie zabraniał jej tam zamieszkiwać. Nie była jednak w stanie normalnie, samodzielnie funkcjonować bez opieki i w warunkach konfliktu ze względu na jej stan zdrowia i zaawansowany wiek. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie działała ona dobrowolnie i żywiła zamiar powrotu, o czym świadczy pozostawienie części rzeczy i zachowanie kluczy do zajmowanego pokoju. Prawo strony do przebywania w spornym lokalu stanowi zaś zagadnienie odrębne, pozostające bez znaczenia z punktu widzenia zameldowania, służącego wyłącznie celom ewidencyjnym. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut podnoszący naruszenie art. 35 ustawy "poprzez niewłaściwą subsumpcję wskazywanej normy prawa materialnego w stosunku do ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz jej niewłaściwej wykładni". W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu pierwszej instancji i "jednoczesne orzeczenie zgodnie z pierwotnym petitum wniosku skarżących" o wymeldowaniu strony, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności nawiązał do stanowiska Sądu pierwszej instancji i przyznał, że w zasadzie nie kwestionuje przyjętego przezeń stanu faktycznego, "poza kwestią szczerości i realności przyczyn, którymi kierowała się druga strona postępowania przy podejmowaniu aktu wolicjonalnego w przedmiocie opuszczenia dotychczas zajmowanej nieruchomości w dniu 25 sierpnia 2013 r." Następnie odwołał się do treści art. 35 ustawy i podtrzymał pogląd na temat znaczenia tego, że stronie nie przysługuje obecnie żaden instrument prawny pozwalający przywrócić jej utracone posiadanie. W tym kontekście powołał się na orzecznictwo i doktrynę. Przytoczył w szczególności zapatrywania, w myśl których sytuacja, gdy osoba usunięta z lokalu wbrew swej woli nie skorzystała ze środków prawnych umożliwiających jej powrót, jest równoznaczna z dobrowolnym opuszczeniem lokalu. Zwrócił uwagę na tezy, że dla oceny charakteru takiego opuszczenia istotne jest obiektywne stwierdzenie możliwości realizacji woli przebywania w miejscu zameldowania, a także obiektywne związanie centrum życiowego z innym miejscem, bez podejmowania działań pozwalających przywrócić stan wcześniejszy. Wyliczył wskazywane w orzecznictwie okoliczności świadczące o tym, że dane miejsce stało się takim centrum dla określonej osoby: mieszkanie, nocowanie, spożywanie posiłków, wypoczywanie, przyjmowanie wizyt członków rodziny lub znajomych oraz przyjmowanie i nadawanie korespondencji. W związku z powyższym pełnomocnik skonstatował, że nie można wyobrazić sobie, by strona mogłaby być nadal zameldowana na pobyt stały w obecnym miejscu, nie mając ani uprawnień do zamieszkiwania w nim, ani instrumentów prawnych do przywrócenia jego posiadania, i to w sytuacji, gdy od tak długiego czasu w tym miejscu nie przebywa. Wytknął zarazem Sądowi pierwszej instancji, że nie odróżnił należycie roszczeń posesoryjnych od innych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do jej rozpoznania zauważyć trzeba, że zawiera ona jeden zarzut materialnoprawny, odniesiony do art. 35 ustawy, stanowiącego, iż organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu posiadającego tytuł prawny do lokalu decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego lub miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Tym samym nie podnosi ona żadnych zarzutów procesowych, w tym zwalczających stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej przyznał wręcz, że tego stanu w zasadzie nie kwestionuje, i ograniczył się w istocie do podtrzymania stanowiska wyrażonego już w skardze, a wcześniej w odwołaniu. To zaś koncentruje się nie tyle na okolicznościach, w jakich strona opuściła miejsce pobytu stałego, ile na stanie rzeczy, jaki wystąpił później, zwłaszcza na postawie, jaką wtedy przejawiła strona, mającej odzwierciedlać jej rzeczywiste zamiary. Należy zatem uznać, że stan faktyczny wynikający z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie został podważony i musi być dla Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą do dalszych rozważań. Konstatacja ta ma zasadnicze znaczenie, zwłaszcza jeżeli zważyć na fundamentalną dla rozpatrywanej sprawy okoliczność, której pełnomocnik skarżących zdaje się nie dostrzegać, mimo że Sąd pierwszej instancji trafnie uczynił ją punktem wyjścia swoich wywodów. Otóż zaskarżony wyrok nie stanowił pierwszego podjętego w niej rozstrzygnięcia, lecz był poprzedzony wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 632/15, w którym dostrzeżono mankamenty wcześniejszych decyzji, zobowiązując organy do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i wyjaśnienia kwestii, jakie wówczas budziły wątpliwości. Dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo odwołał się do art. 153 P.p.s.a., w świetle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu mają charakter wiążący nie tylko dla organów, ale i dla sądu, stąd sposób ich wykonania w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym staje się najważniejszym przedmiotem i kryterium kontroli sądowej wydanej w tym postępowaniu kolejnej decyzji administracyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie podnosi zarzutu naruszenia tego przepisu i nie próbuje nawet ustosunkować się do konkluzji Sądu, że organy w pełni zastosowały się do wiążących ich oceń i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2015 r. Co więcej, całkowicie nie dostrzega wypowiedzianych tam poglądów, przedstawiając zapatrywania, które są z nimi sprzeczne, i przez to w rzeczywistości stanowią niedopuszczalną i bezskuteczną polemikę z wydanym w sprawie prawomocnym orzeczeniem. W jego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły w stopniu wystarczającym okoliczności opuszczenia spornego lokalu przez stronę, a w szczególności, czy opuszczenie to nosiło znamiona dobrowolnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że choć zobowiązał organy do ustalenia, czy strona ma zamiar powrotu do miejsca zameldowania oraz dlaczego i jak długo zamierza przebywać jeszcze u córki, to skonstatował, iż w realiach niniejszej sprawy dla oceny jej wymeldowania zasadnicze znaczenie powinno mieć prawidłowe ustalenie zdarzeń, z powodu których to miejsce opuściła. Sąd wyraźnie i wprost opowiedział się za poglądem, zgodnie z którym jeżeli strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego, to nie można uznać tego za dobrowolne opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu. W konsekwencji pełnomocnik nie może utrzymywać, że strona dobrowolnie opuściła miejsce stałego pobytu, godząc się jednocześnie z ustaleniami faktycznymi, w świetle których uczyniła to pod przymusem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie przyjęto zresztą, że okoliczność ta wynika jednoznacznie z uzupełnionego materiału dowodowego. Bezsprzecznie strona, osoba w podeszłym wieku, wymagająca opieki ze względu na stan zdrowia, była w miejscu zameldowania obiektem agresji, czego dowodzi prawomocny wyrok sądu karnego skazujący jej wnuka za znęcanie się nad nią, zaś po interwencji Policji w dniu 25 sierpnia 2013 r. zmuszona była do opuszczenia tego miejsca. W wyniku tej interwencji nie mogła ona przecież nadal zamieszkiwać ze swoją opiekunką, co we wskazanych warunkach uniemożliwiło jej pozostanie w zajmowanym lokalu. Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, że strona nie została jednak pozbawiona posiadania, skoro w momencie opuszczania domu miała w nim swój pokój, do którego nie broniono jej wtedy dostępu, przechowywała w nim część swoich rzeczy i posiadała klucz. Skądinąd już w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2015 r. zwrócono na to uwagę. W efekcie chybiony jest argument, jaki mimo to podniesiono w skardze kasacyjnej, wskazując, że nie skorzystała ona z roszczeń posesoryjnych. Analogicznie i trafnie w uzasadnieniu tego prawomocnego orzeczenia zaznaczono, że strona podejmowała środki prawne w celu powrotu do lokalu, m.in. próbując doprowadzić do odwołania darowizny. W tym kontekście wręcz niezrozumiałe są twierdzenia pełnomocnika skarżących, który wbrew zarówno tym faktom, jak i wiążącej ich ocenie, nadal wywodzi, że strona pozostała bierna i że oznacza to, iż dobrowolnie opuściła ona miejsce stałego pobytu. Bezpodstawnie akcentuje zarazem brak tytułu prawnego strony uprawniającego ją do zamieszkiwania w tym miejscu. Jak sam podkreślił w innym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej, kwestia ta nie ma wszak znaczenia z punktu widzenia zameldowania. Skądinąd prawo własności domu strona utraciła na długo przed jego opuszczeniem, przenosząc je na skarżących w drodze darowizny. Wreszcie pełnomocnik bezzasadnie powołuje się na czas, jaki upłynął od chwili, gdy strona ten dom opuściła. Również w tym zakresie nie dostrzegł wiążącej oceny wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2015 r. Sąd wypowiedział przecież prawidłowy w realiach tej sprawy pogląd, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość równoczesnego posiadania zameldowania na pobyt stały i pobyt czasowy, to oznacza to, iż dopóki trwa usprawiedliwiony powód do czasowego zamieszkiwania w innym miejscu, a strona wyraża wolę powrotu do dotychczasowego miejsca zameldowania, dopóty uzasadnione jest utrzymywanie stałego meldunku w miejscu, w którym strona faktycznie nie przebywa. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.