I OSK 498/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 85/16 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 października 2016 r., II SA/Rz 85/16, oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku stałego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. M., zastąpiona przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię art. 105 § 1 k.p.a. i uznanie, że w zakresie znaczeniowym wyrażenia "postępowanie... bezprzedmiotowe" użytego w tym przepisie mieści się także brak przesłanki materialnoprawnej do uwzględnienia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, który można uznać za utrwalony, że brak materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem strony nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz co najwyżej uzasadnia decyzję odmawiającą stronie prawa, którego stwierdzenia lub przyznania się domaga (por. wyroki NSA: z 17 marca 2011 r. I OSK 1740/10; z 20 września 2011 r., I OSK 697/11; z 11 września 2012 r. II OSK 224/11). W tych okolicznościach WSA dopuścił się zarzuconego mu uchybienia, a ocena, iż skarga jest oczywiście bezzasadna byłaby uprawniona ewentualnie tylko wtedy, gdyby przedmiotem zaskarżenia była decyzja odmawiająca skarżącej prawa do zasiłku albo utrzymująca w mocy taką decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), czyli naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został w ogóle opisany ani uzasadniony, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do niego odnieść. "Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności" (zob. wyrok NSA z 25.04.2017 r., I OSK 1456/16, LEX nr 2321600). Ocenę naruszenia pozostałych przepisów powołanych w skardze kasacyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.) poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącej. Otóż skarżąca kasacyjnie we wniosku z 15 października 2014 r. żądała wyrównania jej zasiłku stałego za okres od 1 września 1993 r. do momentu ustania stałej opieki i pielęgnacji nad córką. Sąd I instancji wyjaśnił, że wobec niedopuszczalności oceny wniosku skarżącej z 15 października 2014 r. na podstawie przepisów uchylonej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (co obszernie uargumentował), nie ma obecnie w systemie prawnym normy, która pozwalałaby na wypłatę świadczenia z pomocy społecznej wstecz, za "zamknięty" już okres (od 1993 r.). W aktualnym stanie prawnym (ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej) nie istnieje zaś jakakolwiek podstawa normatywna pozwalająca na przyznawanie zasiłku stałego lub podobnego świadczenia z zakresu pomocy społecznej za okres wsteczny, poprzedzający miesiąc, w którym złożono wniosek (art. 106 ust. 3 u.p.s.). Wobec stwierdzenia, że żądanie skarżącej jest pozbawione podstawy materialnoprawnej, a zatem brak jest "sprawy administracyjnej", należało uznać – zdaniem Sądu I instancji – że decyzja organu odwoławczego o uchyleniu decyzji merytorycznej (odmownej) organu pierwszej instancji oraz o umorzeniu postępowania odpowiada prawu. Ze stwierdzeniem tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy się zgodzić. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie "Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 [k.p.a.] mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy")." – zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.105 k.p.a., LEX/el 2016. Autor skargi kasacyjnej przywołując w jej uzasadnieniu trzy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 17 marca 2011 r., I OSK 1740/10; z 20 września 2011 r., I OSK 697/11; z 11 września 2012 r., II OSK 224/11) na poparcie stawianej przez siebie tezy, że w niniejszym przypadku powinno dojść do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum, a nie do umorzenia postępowania, myli brak przesłanki normatywnej do pozytywnego załatwienia żądania wnioskodawcy (o czym mowa w powoływanych wyrokach NSA), z brakiem podstawy prawnej do orzekania przez organ w oparciu o treść żądania. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tą drugą sytuacją, co uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie. Zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. okazał się więc nieusprawiedliwiony, a co za tym idzie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który to przepis ma charakter wynikowy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast orzekać o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż należy to do kompetencji sądu wojewódzkiego (por. art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.