II OSK 978/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 885/16 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [..] stycznia 2016 r. nr [..] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 1034/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D.F. uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [..] stycznia 2016r. oraz poprzedzającą ją decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [.]. października 2016r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 16 stycznia 2009 r. D. F.złożył w Oddziale Celnym w P. deklarację uproszczoną nabycia wewnątrzwspólnotowego towarów, dotyczącą dwóch uszkodzonych pojazdów marki CITROEN i FORD. Ustalono, że sprowadzone pojazdy pochodzą z terenu Wielkiej Brytanii. Pismem z dnia 21 stycznia 2009 r. Oddział Celny w P., działając na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów zawiadomił Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz przekazał dokumentację sprawy. Decyzją z dnia [..] maja 2009 r. GIOŚ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadami przywiezionymi nielegalnie. Przesłanką do wydania orzeczenia tej treści było wykazanie przez stronę faktu stosownego zagospodarowania przemieszczonych odpadów. O powyższym skarżący poinformował GIOŚ przedkładając w załączeniu zaświadczenie o demontażu pojazdu, wystawione przez Zakład Produkcyjno- Handlowo Usługowy Punkt Kasacji Pojazdów [..]. Następnie organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej w trybie przepisów ww. ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Decyzją z dnia [.]. października 2015 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) nałożył na skarżącego, będącego odbiorcą przywiezionych nielegalnie odpadów, karę w wysokości 50.000 zł. Pismem z dnia 16 listopada 2015 r. skarżący wniósł do GIOŚ odwołanie podnosząc przeciwko decyzji WIOŚ szereg zarzutów. Decyzją z dnia z dnia [..] stycznia 2016 r. GIOŚ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, że z uwagi na nieposiadanie przez sporne pojazdy w dniu ich przemieszczenia na terytorium RP, dowodów rejestracyjnych, niemożliwym stało się ich zarejestrowanie w Polsce. W następstwie powyższego przemieszczone pojazdy nie mogły być użytkowane w Polsce zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, stanowiąc tylko i wyłącznie odpady. Organ wskazał, że skarżący złożył deklarację uproszczoną nabycia wewnątrzwspólnotowego ww. pojazdów, do której załączył własnoręcznie podpisane oświadczenie, że nie będzie występował o dokument potwierdzający zapłatę akcyzy na samochód, ponieważ ww. pojazd będzie wykorzystywał z przeznaczeniem na części. Z kolei w pisemnych wyjaśnieniach oświadczył, że zakupił sporne pojazdy w celu naprawy i dalszej odsprzedaży, zaś po przyjeździe ww. pojazdów do kraju okazało się, iż nie posiadają dokumentów niezbędnych do ich zarejestrowania w Polsce. Poprzedni właściciel spornych pojazdów - firma [..] - "pozbył się" omawianych pojazdów na rzecz skarżącego, a pozbycie to wyrażone zostało poprzez brak przekazania kupującemu dowodów rejestracyjnych pojazdów, które to dokumenty warunkowały możliwość ich użytkowania w sposób dotychczasowy. Organ wskazał, że z punktu widzenia oceny, czy sprowadzone przez skarżącego pojazdy, stanowiły odpady w dniu ich przemieszczenia, czy też nie, nie ma znaczenia możliwość ich późniejszego naprawienia. Nie ma również znaczenia okoliczność uiszczenia od nich podatku akcyzowego. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem skarżącego dotyczącym konieczności wykonania oględzin i sporządzenia stosownej dokumentacji jeszcze przed nakazaniem oddania ww. pojazdów do stacji demontażu. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie dochował należytej staranności przy zakupie pojazdów i nie zapewnił, aby sprzedawca przekazał dowody rejestracyjne umożliwiające ich dalsze użytkowanie, dlatego należało uznać, że skarżący zakupił pojazdy w celu ich demontażu na części. Organ wyjaśnił także, że analiza przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wskazuje, iż nie odnosi się ona w żaden sposób do kwestii upływu terminu przedawnienia kary pieniężnej, brak również w powołanej ustawie odesłania do stosowania innych ustaw w tym zakresie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę D.F. uznał, że rozstrzygnięcie organów jest przedwczesne z uwagi na konieczność zbadania, czy dopuszczalność wymierzenia w niniejszej sprawie kary nie uległa przedawnieniu na zasadach przewidzianych przepisach Ordynacji podatkowej. Co do zasady Sąd potwierdził prawidłowość całości ustaleń faktycznych i ocen organów obu instancji co do tego, iż skarżący był odbiorcą nielegalnie przemieszczonych odpadów w postaci zidentyfikowanych w obu decyzjach pojazdów samochodowych. Sąd w całości przychylił się zatem do wniosku, że w dacie przemieszczenia pojazdy te stanowiły odpady, stanowiąc podstawę do wymierzenia skarżącemu stosownej kary przewidzianej w art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a zarzuty skargi w tym zakresie uznał za niezasługujące na uwzględnienie. Sąd jednakże przychylił się do stanowiska zajmowanego w orzecznictwie sądowym, w świetle którego, pomimo nie zawarcia w przepisach ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów bezpośredniego odesłania do przepisów Działu lII ustawy Ordynacja podatkowa, przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie przy wymierzaniu wskazanych wyżej kar w oparciu o istnienie domniemania generalnego podlegania tym przepisom wszystkich wyraźnie niewyłączonych przez przepisy szczególne niepodatkowych należności publicznoprawnych. Skarga kasacyjną wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i utrzymanej przez nią w mocy decyzji [..] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w związku z uznaniem, że organy wydające uchylone decyzje nie wyjaśniły, czy dopuszczalność wymierzenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie uległa przedawnieniu na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, 2) art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu nie ocenił merytorycznie zaskarżonej decyzji; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: 1) art. 32 i 35 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej polegającą na przyjęciu, że do kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 35 o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów ma zastosowanie przez analogię do przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych dział III Ordynacji podatkowej, w oparciu o istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności publicznoprawnych tym przepisom, podczas gdy wykładnia przywołanych przepisów nie uzasadnia wywiedzenia takiego wniosku co oznacza, że brak jest podstaw do uznania iż kary pieniężne wymierzone na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przedawniają się zgodnie z przepisami działu III Ordynacji podatkowej; 2) art. 1 ust. 2, art. 32 i 35 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 273 § 2 i art. 281 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska polegającą na przyjęciu, że do kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 32 ust. 1 i 35 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów ma zastosowanie art. 281 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska, dotyczący stosowania do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych odpowiednio przepisów działu III Ordynacja podatkowa, podczas gdy wykładnia tych przepisów w powiązaniu z art. 273 § 2 ustawy prawo ochrony środowiska prowadzi do wniosku, że do kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie można zastosować odesłania, o którym mowa w art, 281 ust 1 ustawy prawo ochrony środowiska i w konsekwencji przepisów o przedawnieniu znajdujących się w dziale III Ordynacji podatkowej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. polegającą na przyjęciu, iż w wyniku odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej bez wyraźnego uregulowania odesłania do tych przepisów w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, istnieją wystarczające podstawy prawne pozwalające organowi wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji z uwzględnieniem kwestii przedawnienia kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 32 tej ustawy, pomimo braku przepisów materialnych, które upoważniałyby do takiego działania, podczas gdy wykładnia uwzględniająca zasadę działania organów na podstawie i w granicach prawa prowadzić musi do wniosku przeciwnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty GIOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno wskazanych przepisów postępowania jaki i norm prawa materialnego, dotyczą kwestii dopuszczalności przedawnienia na podstawie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, kary pieniężnej wymierzonej stronie postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej z tytułu zaistniałego deliktu administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie wykładnia przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1048 z późn. zm.) i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.) nie daje podstaw do zastosowania w stosunku do kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.) w zakresie w jakim regulują kwestie przedawnienia. Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie sposób się zgodzić, bowiem kara pieniężna, o której mowa w sprawie ma charakter niepodatkowej należności budżetu państwa w rozumieniu przepisu art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, do której stosują się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Stanowisko to jest dostatecznie mocno utrwalone w piśmiennictwie i orzecznictwie (por. B. Wierzbowski, "Problem kar administracyjnych w demokratycznym państwie prawnym"; Państwo prawa i prawo karne. Księga Jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, Warszawa 2012, tom. I, str. 974; Andrzej Skoczylas, Komentarz do art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, LEX 2011; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r. II GSK 223/06, LEX nr 325325, wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. II GSK 2433/11). Zwrócić należy uwagę, że żaden z przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie wyłącza stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 32 ust. 1 tej ustawy, a zgodnie z art. 2 § 2-4 Ordynacji podatkowej, gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2009 r. (sygn. akt II GSK 1071/08) stwierdzając, że kara pieniężna, jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, albowiem ma charakter publicznoprawny, jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania inny niż organ podatkowy, sama zaś kara stanowi dochód budżetu państwa. Jest także oczywiste, że omawiana administracyjna kara pieniężna nie stanowi świadczenia wynikającego ze stosunków cywilnoprawnych ani opłaty za usługi, a więc zawarte w art. 2 § 4 Ordynacji podatkowej wyłączenie nie znajduje w sprawie zastosowania. Wprawdzie przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej regulujący zasady przedawnienia zobowiązań podatkowych, nie został zredagowany, przynajmniej w pierwszej kolejności, dla potrzeb przedawnienia omawianej kategorii należności budżetowych państwa, co może powodować trudności przy jego stosowaniu, ale nie może mieć wpływu na możliwość jego stosowania w tego typu sprawach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla prawidłowej wykładni przepisu art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, obejmującej zaistniały stan faktyczny i prawny sprawy, konieczne jest sięgnięcie do przepisu ogólnego, jakim jest art. 4 Ordynacji podatkowej, w myśl którego obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Przepis ten nie odwołuje się wprost do decyzji ustalającej stosowne zobowiązanie, lecz do zaistniałego zdarzenia, z którym prawo wiąże zobowiązanie, do którego w kwestii przedawnienia może mieć zastosowanie Ordynacja podatkowa. Reasumując, przepis art. 68 § 1 w związku z art. 4 Ordynacji podatkowej może stanowić podstawę przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej prawidłowy jest również pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 24 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 740/14 na który powołał się zresztą Sąd I instancji, a zgodnie z którym w sytuacji braku w przepisach ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów unormowań dotyczących możliwości przedawnienia nakładanych kar pieniężnych, dokonując wykładni celowościowej oraz systemowej przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 32 i art. 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 281 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska można stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Jak słusznie wskazał Sąd nie stoi temu na przeszkodzie ratio legis ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jako aktu normatywnego o charakterze wykonawczym w stosunku do bezpośrednio stosowanych przepisów UE. Za decydujące w tej mierze należy przyjąć również utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, przywiązujące bardzo istotne znaczenie do kwestii przedawnienia należności mających charakter publiczny. Według Trybunału Konstytucyjnego wprowadzenie przedawnienia wspomnianych należności pozostawione jest uznaniu ustawodawcy, jednakże swoboda ustawodawcy w tym zakresie nie jest nieograniczona. Przykładowo w myśl wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt P 41/10 (OTK-A 2012/6/65), jakkolwiek przedawnienie nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki, to jednak w ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustanowienie przedawnienia wynika z zasady demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji, stanowiąc przejaw zasady bezpieczeństwa prawnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Z art. 2 Konstytucji wynika tym samym obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia przedawnienia kar administracyjnych, która budziła szereg dyskusji, czego dowodem jest powołane przez skarżącego kasacyjnie orzecznictwo NSA, a także postulatów de lege ferenda ( np. Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 29 stycznia 2013r. skierowanym do Ministra Administracji i Cyfryzacji) została kompleksowo uregulowana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. poz. 935), poprzez dodanie Działu IVa "Administracyjne kary pieniężne", która weszła w życie 1 czerwca 2017r. Biorąc pod uwagę, że przepisy tego działu stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, nie zawierają regulacji miedzy innymi terminów przedawnienia, a tak dzieje się w przypadku kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, to wydaje się być zasadnym przyjęcie, że przepisy komentowanego działu winny pełnić funkcję ujednolicenia zasad nakładania administracyjnej kary pieniężnej, również w takich sprawach jak międzynarodowe przemieszczanie odpadów. Mając powyższe na uwadze jako niezasadne uznać należało zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Nie można zgodzić się również z zarzutem, że Sąd I instancji nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.), w sytuacji gdy z treści uzasadnienia wyroku wprost taka ocena wynika. Sąd wskazał, że prawidłowe są ustalenia organów administracji co do zakwalifikowania przedmiotowych pojazdów jako odpadu, ale jednocześnie jako przedwczesne uznał wymierzenie kary pieniężnej wobec nie rozważenia przez organ kwestii przedawnienia. Ponadto z treści art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika tylko nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach rozpoznawanej sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przyjmując jako dopuszczalną wykładnię celowościową i funkcjonalną przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o finansach publicznych, jako niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.