I OSK 261/17

Dnia 12 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 709/16 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 17 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 709/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 17 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 14 marca 2016 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 5 maja 2014 r. nr [...] W.M. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres 1 miesiąca od dnia 6 maja 2014 r. w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem karnym. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia 5 czerwca 2014 r. nr [...] został on uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do III grupy inwalidów w związku ze służbą. Na prośbę w/w policjanta, w związku z powołanym orzeczeniem, rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia 10 lutego 2015 r. nr [...] W.M. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 26 lutego 2015 r. Jako podstawę zwolnienia wskazano art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt [...] W.M. został uniewinniony od popełnienia zarzucanego mu oskarżeniem czynu zabronionego, tj. przestępstwa z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wyrok uprawomocnił się w dniu 18 września 2015 r. Pismem z dnia 6 października 2015 r. W.M. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z prośbą o wypłacenie należności pieniężnych, tj. zwrot części uposażenia, które nie zostało mu wypłacone za okres zawieszenia w czynnościach służbowych w 2014 roku oraz części nagrody rocznej pomniejszonej z tego tytułu oraz pozostałych pochodnych należności wynikających z odejścia na zaopatrzenie emerytalne. Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia 12 października 2015 r. nr 3/2015 przyznał W.M. nagrodę roczną za rok 2014 za 1 (jeden) miesiąc służby, a decyzją z dnia 7 grudnia 2015 r. nr [...] odmówił w/w wypłaty zawieszonej części uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych w 2014 roku. Na skutek wniesienia przez w/w od decyzji odmownej odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji wskazał na potrzebę sprecyzowania treści żądania wnioskodawcy i odniesienia się do całości zgłoszonego żądania. Komendant Miejski Policji w [...] w piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie treści żądania zawartego w piśmie z dnia 6 października 2015 r. W.M. w odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 19 lutego 2016 r. wyjaśnił, że używając określenia "pozostałe pochodne należności wynikające z odejścia na zaopatrzenie emerytalne" miał na myśli wszystkie należności, których wysokość została pomniejszona w wyniku zawieszenia w czynnościach służbowych. Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z dnia 14 marca 2016 r. nr [...] odmówił W.M. wypłaty zawieszonej części uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych w 2014 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 124 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do żądania zawartego w piśmie z dnia 6 października 2015 r. podał, że nie ma innych należności poza nagrodą roczną oraz pomniejszonym uposażeniem, których wysokość została pomniejszona w wyniku zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. W ocenie organu pierwszej instancji, dokonując interpretacji art. 124 ustawy o Policji nie można pominąć regulacji zawartej w art. 125 tej ustawy. Ustawodawca zróżnicował sytuację prawną policjantów zawieszonych w czynnościach służbowych i tymczasowo aresztowanych, przyznając tym drugim uprawnienie do otrzymania zawieszonej części uposażenia również wtedy, gdy umorzenie postępowania karnego lub uniewinnienie nastąpiło po zwolnieniu policjanta ze służby. Natomiast w przypadku policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych, jeżeli do czasu zwolnienia go ze służby w Policji nie ustąpią przyczyny zawieszenia – to brak jest podstaw do przyznania mu zawieszonej części uposażenia, choćby nawet po zakończeniu prowadzonych postępowań (karnego lub dyscyplinarnego), będących podstawą zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, nie został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych, zawieszoną część uposażenia wypłaca się policjantowi w służbie czynnej, jeżeli do dnia zwolnienia ze służby zapadł wyrok uniewinniający. Natomiast taka wypłata nie może nastąpić względem policjanta w stanie spoczynku, co do którego wyrok uniewinniający zapadł po zwolnieniu ze służby (w realiach sprawy po upływie pięciu miesięcy od dnia zwolnienia ze służby). Na skutek wniesienia przez W.M. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który decyzją z dnia 17 maja 2016 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 14 marca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wydane wobec W.M. rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy, odnosząc się do istoty sporu wskazał, że odwołujący nie został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby, ani nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu. Mimo to, zwrot zawieszonej części uposażenia mu się nie należy, gdyż aktualnie nie posiada on statusu policjanta, co jest wymagane w świetle przepisu art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Jeśli ustawodawca zasadę zwrotu zawieszonej części uposażenia chciałby zastosować również do byłych policjantów umieściłby w przepisie zapis podobny, do tego który jest zawarty w art. 125 ust. 2 ustawy o Policji. Istnienie w art. 125 ust. 2 ustawy o Policji zapisu o umorzeniu postępowania karnego lub uniewinnieniu policjanta po zwolnieniu go ze służby, świadczy o tym, że art. 124 ust. 2 ustawy o Policji należy odczytywać literalnie, zgodnie z zasadą, że to, co oczywiste nie podlega interpretacji, a sytuacja w nim określona odnosi się jedynie do policjantów będących w służbie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 700/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1296/13). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał, że art. 124 ust. 2 ustawy o Policji nie uzależnia kręgu osób uprawnionych do otrzymania zawieszonej części uposażenia od tego czy są w służbie, czy też nie. Jednocześnie skarżący wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 124 ust. 2 i art. 125 ustawy o Policji z Konstytucją RP. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przedstawił niesporny między stronami stan faktyczny sprawy. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 124 ust. 2 ustawy o Policji policjant, któremu na skutek zawieszenia w czynnościach służbowych na okres jednego miesiąca, w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego, zawieszono 50% należnego uposażenia, w sytuacji, gdy wyrok uniewinniający zapadł po zwolnieniu go ze służby z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby (art. 41 ust. 1 punkt 1 ustawy o Policji), otrzymuje, bądź nie, zawieszoną część uposażenia. Przepis art. 124 ust. 2 ustawy o Policji stanowi, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższy przepis ma charakter gwarancyjny. Regulacja ta gwarantuje policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego będącego przyczyną zawieszenia, otrzyma on zawieszoną części uposażenia jedynie pod warunkiem, że w tych postępowaniach nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Oznacza to, że w przypadku, gdy policjant został skazany lub wydalony ze służby, traci uprawnienie do jakiegokolwiek wyrównania. W niniejszej sprawie organy orzekające dokonały interpretacji art. 124 ust. 2 ustawy o Policji w zakresie uprawnienia policjanta do otrzymania zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia, opierając się na wykładni systemowej. Powołując treść art. 125 ust. 2 tej ustawy, dotyczącego sytuacji prawnej policjantów tymczasowo aresztowanych i wskazując na zakres zastosowania tej normy przyjęły, że warunkiem otrzymania przez policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia jest zakończenie wskazanych postępowań i wydanie określonych orzeczeń wyłącznie w czasie pozostawania policjanta w służbie. W istocie organy uzależniły uprawnienie policjanta do zawieszonej części uposażenia od tego, kiedy zapadł wyrok uniewinniający, w sytuacji, gdy policjant nie ma wpływu zarówno na to, że zostanie ze służby zwolniony przed wydaniem tego rodzaju wyroku z uwagi na stan zdrowia (art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji), jak i na termin wydania takiego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że dokonana przez organy orzekające w sprawie wykładnia art. 124 ust. 2 ustawy o Policji jest błędna. Opiera się bowiem na wprowadzeniu dodatkowej, nieprzewidzianej przez ustawodawcę, przesłanki skutkującej pozbawieniem policjanta uprawnienia określonego przez ustawę, przede wszystkim jednak nie uwzględnia celu i funkcji regulacji zawartej w tym przepisie. Jak wyżej wskazano, jest nim gwarancja otrzymania przez policjanta zawieszonego w czynnościach służbowych zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia pod warunkiem, że po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, nie zostanie on skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Oznacza to, że wypłatę zawieszonej części uposażenia determinuje jedynie sposób zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a nie fakt pozostawania policjanta w tym czasie w służbie. W sytuacji, gdyby ustawodawca warunkował otrzymanie przez policjanta zawieszonej części uposażenia od pozostawania w służbie, niewątpliwie w omawianym przepisie, z uwagi na jego cel i funkcję, zamieściłby tego rodzaju przesłankę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1437/14; orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skonstatował, że stanowisko wyrażone w uzasadnieniach decyzji wydanych przez organy orzekające jest nie do zaaprobowania z punktu widzenia określonej w treści 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Przyjęcie stanowiska organów za prawidłowe skutkowałoby uznaniem, że skarżący, który został zawieszony w czynnościach służbowych na okres jednego miesiąca, a następnie pełnił służbę przez dany okres i został z niej zwolniony z uwagi na stan zdrowia, traciłby uprawnienie do otrzymania zawieszonej części uposażenia tylko dlatego, że wyrok sądu uniewinniający go od popełnienia zarzucanego czynu został wydany po zwolnieniu go ze służby z powodu orzeczenia trwałej niezdolności do służby. Takiemu stanowisku przeczy treść mającego w sprawie zastosowanie art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, który nie uzależnia uprawnienia do otrzymania zawieszonej części uposażenia od tego czy dana osoba pozostaje nadal w służbie. W związku z tym, że pozostawanie poza służbą osoby, która nie została skazana prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarana karą dyscyplinarną wydalenia ze służby jest irrelewantne dla możliwości ubiegania się o zwrot zawieszonej części uposażenia w świetle art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu poddania badaniu zgodności regulacji zawartych w art. 124 ust. 2 i art. 125 ust. 2 ustawy o Policji z Konstytucją RP. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") orzekł, jak w sentencji wyroku. Wskazał, że następstwem niniejszego rozstrzygnięcia jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącego o wypłatę zawieszonej części uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o Policji (art. 153 P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż możliwość otrzymania zawieszonej części uposażenia w okresie zawieszania policjanta w czynnościach służbowych, na skutek wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego, istnieje również wówczas, gdy policjant nie pozostaje w służbie w dacie zakończenia postępowania karnego, będącego przyczyną zawieszenia go w czynnościach służbowych. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył dotychczasową argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego zarzutu. Stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, gdyż do czasu zwolnienia skarżącego ze służby przed ukończeniem postępowania karnego nie ustąpiła przyczyna zawieszenia w czynnościach służbowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego – art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu prawa materialnego jest niezasadny. Autor skargi kasacyjnej, przedstawiając w jej uzasadnieniu argumentację zawartą w wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 700/12 (na którą powołano się również w innych przytoczonych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych) nie dostrzegł, że dotyczyła ona odmiennej sytuacji policjanta, który przed wydaniem wyroku uniewinniającego odszedł ze służby w statusie zawieszonego w czynnościach służbowych i nie mogła być w tej sprawie rozważana. Skarżący kasacyjnie, dokonując wykładni omawianego przepisu o charakterze gwarancyjnym nie zauważył również, iż uzależniając uprawnienie policjanta do otrzymania zawieszonej części uposażenia od pozostawania w służbie – wprowadza dodatkową nieprzewidzianą w tym przepisie przesłankę, której brak skutkowałby utratą przedmiotowego uprawnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał prawidłowej wykładni art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. Stosując wykładnię językową tego przepisu trafnie przyjął, że otrzymanie przez policjanta zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia determinuje jedynie sposób zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a nie fakt pozostawania policjanta w tym czasie w służbie. Policjant traci przedmiotowe uprawnienie w przypadku, gdy został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Gdyby ustawodawca warunkował otrzymanie przez policjanta zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia od pozostawania policjanta w służbie, to niewątpliwie z uwagi cel i funkcję tej regulacji prawnej, zamieściłby konieczność spełnienia przez policjanta tego rodzaju przesłanki. Oznacza to, że policjant pozostający poza służbą, który po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, który nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby, jest uprawniony do otrzymania zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.