VII SA/Wa 2685/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zarządzenia dotyczącego prowadzenia ewidencji zabytków I. stwierdza nieważność zarządzenia nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Wójta Gminy [...], II. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2685/15 UZASADNIENIE W dniu [...] maja 2015 r. Wójt Gminy [...]wydał Zarządzenie nr [...]w sprawie zmiany Zarządzenia Nr [...]Wójta Gminy [...]z dnia [...]maja 2014r. dotyczącego prowadzenia ewidencji zabytków znajdujących się na terenie Gminy [...]. Na mocy przywołanego wyżej zarządzenia, Wójt Gminy [...]zarządził prowadzenie ewidencji zabytków znajdujących się na terenie ww. gminy. Na mocy tego aktu została także utworzona karta adresowa zabytku nieruchomego Zespołu [...]w [...] (wchodząca w skład ww. ewidencji zabytków). Zespół ten obejmuje zabytkowy pałac w [...]wraz z parkiem. W rzeczywistości założono trzy karty adresowe : dla zespołu [...], dla pałacu i dla parku. W takim kształcie zarządzenie zostało pozytywnie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wspomniana wyżej karta adresowa Zespołu [...]obejmuje część opisową, zawierającą historię zabytku, jego opis oraz bibliografię jemu poświęconą. Obejmuje także część graficzną, na której zostały zaznaczone (kolorem czerwonym) granice tego Zespołu [...]. Następnie Zarządzeniem nr [...]z dnia [...]maja 2015 r., w sprawie zmiany Zarządzenia Wójta Gminy [...]nr [...]z dnia [...]maja 2014 r. dotyczącego prowadzenia ewidencji zabytków znajdujących się na terenie Gminy [...], Wójt Gminy [...]zmienił Załącznik Nr [...] do Zarządzenia Nr [...]Wójta Gminy [...], w zakresie karty adresowej zabytku nieruchomego Zespołu [...]. Istota zmiany polegała na odmiennym, niż w Załączniku nr [...] do Zarządzenia Nr [...], określeniu granicy parku wpisanego do rejestru zabytków i ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W załączniku graficznym do skarżonego zarządzenia poza granicami ww. parku znalazły się (uprzednio będące w jego granicach uwidocznionych w Załączniku nr [...] do Zarządzenia nr [...]) działki nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...]i nr ew. [...]. Wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 22 czerwca 2016r.w sprawie VII SA/Wa 2063/15 stwierdzono nieważność Zarządzenia Nr [...]Wójta Gminy [...]z dnia [...]maja 2015r. w całości. Następnie Wójt Gminy [...]wydał Zarządzenie Nr [...]z dnia [...]maja 2015r., na mocy którego dokonano zmiany załącznika Nr [...]do Zarządzenia Nr [...]w zakresie karty adresowej zabytku nieruchomego Pałac, której nadano brzmienie zgodne z aktualnym załącznikiem Nr [...]oraz zmiany załącznika Nr [...]do Zarządzenia Nr [...]w zakresie karty adresowej zabytku nieruchomego Park, której nadano brzmienie zgodne z aktualnym załącznikiem nr [...]. Przedmiotowa zmiana w istocie sprowadziła się do usunięcia z gminnej ewidencji zabytków, w zakresie karty adresowej pałacu oraz karty adresowej parku w [...], działek nr [...],[...],[...]i [...]. Pismem z dnia [...]sierpnia 2015 r., spółka [...]Sp. z o.o. (dalej jako "skarżąca", "Spółka") wezwała Wójta Gminy [...]do usunięcia naruszenia prawa, jakiego organ dopuścił się wydając Zarządzenie nr [...]z dnia [...]maja 2015 r. W odpowiedzi na powyższe, Wójt Gminy [...]pismem z dnia [...]lipca 2015 r., odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na zarządzenie z dnia [...]września 2015 r. złożyła [...]Sp. z o.o., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Skarżonemu zarządzeniu Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 poz.1446 ze zm. – dalej jako "u.o.z.") poprzez podjęcie działań ograniczających możliwości zapewnienia ochrony zabytku - Zespołu [...] w [...]jako integralnej całości, przewidzianych w tym przepisie, - art. 22 ust. 5 pkt 1 u.o.z., poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków i utworzenie kart adresowych zabytku Zespołu [...] w [...], niezgodnie z wpisem tego zabytku do rejestru zabytków, - art. 6 ust. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 1 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 75 poz. 474), poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków i utworzenie kart adresowych zabytku Zespołu [...]w [...], niezgodnie z wpisem tego zabytku do rejestru zabytków, - art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 59 ze zm.), poprzez wydanie inkryminowanego zarządzenia z naruszeniem prawa i przekroczeniem przysługujących Wójtowi Gminy [...]kompetencji ustawowych. Skarżąca wskazała, że przedmiotowy Zespół [...]w [...]został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...]z dnia [...]maja 1975 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków. Pod numerem [...]- wpisano "pałac murowany z ok. [...]w. w [...]pow. [...]wraz z parkiem". Skarżąca podała, że jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...][...]. Na nieruchomości tej znajduje się zabytkowy pałac. Skarżąca jest zatem właścicielem pałacu w [...], który wraz z parkiem, obejmującym określone nieruchomości, jest wpisany do rejestru zabytków i gminnej ewidencji zabytków. Skarżąca podniosła, że w treści zarządzenia Wójta Gminy [...]nr [...]z dnia [...]maja 2014 r. w sprawie prowadzenia ewidencji zabytków znajdujących się na terenie Gminy [...], a konkretnie w Załączniku nr [...]do tego zarządzenia, zostały wskazane określone granice Zespołu [...]. W części opisowej zaznaczone zostały zaś działki ewidencyjne, które ten zespół tworzą, tj. działki o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]. Granice powyższego wpisu zostały uzasadnione wskazaniem historii założenia [...], jego opisem i przytoczeniem bibliografii. Zostały także uzgodnione i zatwierdzone przez [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wydając Zarządzenie nr [...]z dnia [...]maja 2014 r., Wójt Gminy w [...]ujął ww. Zespół [...]w [...]w gminnej ewidencji zabytków i utworzył dlań kartę adresową zabytku z tej przyczyny, iż Zespół ten jest wpisany do rejestru zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, Zespół ten został ujęty w gminnej ewidencji zabytków w takim samym kształcie i zakresie, w jakim figuruje w rejestrze zabytków. O wpisie do gminnej ewidencji zabytków decyduje bowiem wpis do rejestru zabytków. Skarżąca podkreśliła przy tym, że granice Zespołu [...]w Załączniku do Zarządzenia nr [...]zostały określone w porozumieniu z [...]Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...]wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na fakt, że interes prawny wnoszącej skargę Spółki nie został naruszony, ewentualnie o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie. Organ podniósł, że w istocie przedmiotowa zmiana sprowadziła się do usunięcia z gminnej ewidencji zabytków działek nr [...],[...],[...]i [...]położonych w obrębie [...][...], a ponadto [...]Sp. z o.o. rzeczywiście jest właścicielem pałacu w [...], jednakże prawo własności Spółki nie rozciąga się na działki nr [...],[...],[...]i [...]. Organ podał, że właścicielem tych działek jest [...] Sp. z o.o. w [...],[...]– Komenda Wojewódzka Policji w [...]oraz [...]– Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]i żaden z tych podmiotów w żaden sposób nie kwestionował i nie kwestionuje przedmiotowego zarządzenia. W ocenie organu skarżąca nie wskazała żadnego konkretnego przepisu prawa, który uprawniałby ją do wystąpienia z żądaniem usunięcia z porządku prawnego przedmiotowego zarządzenia, zaś kwestionowane zarządzenie nie dotyczy działek, których właścicielem jest Spółka i w żaden sposób nie wpływa na jej prawa czy obowiązki. Organ wskazał ponadto, że istota zmiany wprowadzonej kwestionowanym zarządzeniem sprowadza się tylko do dostosowania gminnej ewidencji zabytków do treści rejestru zabytków poprzez dostosowanie granic przedmiotowego zabytku określonych w gminnej ewidencji do granic zabytku określonych w decyzji o jego wpisie do rejestru zabytków. Kwestionowane zarządzenie doprowadziło jedynie do takiej sytuacji, w której granice przedmiotowego Zespołu [...]określone w gminnej ewidencji zabytków są identyczne z granicami zabytku określonymi w rejestrze zabytków. W ocenie organu zarządzenie w zakresie, w jakim pozostawia poza granicami zabytku (poza gminną ewidencją zabytków) działki nr [...],[...],[...]i [...]w ogóle nie dotyczy zabytków, albowiem działki te nie zostały ujęte w rejestrze zabytków. Zdaniem organu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem prowadzenie gminnej ewidencji zabytków jest zadaniem wójta gminy określonym odrębnymi przepisami prawa, a co za tym idzie, zarządzenie wydane w przedmiocie takiej ewidencji w żaden sposób nie może naruszać art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga wniesiona przez [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]dotyczyły działania Wójta Gminy [...]poprzez wydanie Zarządzenia, którego treścią było w istocie usunięcie z gminnej ewidencji zabytków, w zakresie karty adresowej pałacu oraz karty adresowej parku w [...], działek nr [...],[...],[...]i [...]. Zarządzenie stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, o czym świadczy art. 22 ust. 5 pkt 1ustawy o ochronie zabytków, stanowiący o powinności ujęcia w gminnej ewidencji zabytków zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków. Powyższe wskazuje zatem, że zmiana załączników ingeruje w kartę adresową zabytku w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków nieruchomego Zespołu [...]w [...], który to zespół obejmuje zabytkowy pałac wraz z parkiem. Przedmiotowy Zespół [...]w [...]stanowi zabytek wpisany do rejestru zabytków. Wpis do przedmiotowego rejestru został dokonany na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...]z dnia [...]maja 1975 r. w nieruchome wpisane do rejestru zabytków . Na mocy ww. decyzji do rejestru zabytków - pod numerem [...]- wpisano "pałac murowany z ok. [...]w. w [...]pow. [...]wraz z parkiem. " Skarżąca spółka [...]Sp. z o.o. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...][...]. Dla nieruchomości tej Sąd Rejonowy w [...][...]prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Na nieruchomości tej znajduje się zabytkowy pałac objęty tą samą kartą adresową zabytku jako element Zespołu [...]. Skarżąca jest zatem właścicielem pałacu w [...], który wraz z parkiem, obejmującym określone nieruchomości, jest wpisany do rejestru zabytków i gminnej ewidencji zabytków. Jak wskazała spółka zmiany w kartach adresowych parku i pałacu w gminnej ewidencji zabytków w istocie co najmniej ogranicza możliwości jego ochrony jako całości i pozbawia części walorów (historycznych, kulturowych, krajobrazowych) całe założenie, a w konsekwencji powyższego - utrudnia np. w zakresie zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie tego zabytku w całości oraz jego zagospodarowanie i utrzymanie, utrudnia zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości tego zabytku, zniszczenia, niewłaściwego z niego korzystania, etc. W ocenie Sądu należy uznać, iż interes prawny spółki został naruszony w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym co daje skarżącej legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Spółka wypełniła też przesłankę legitymacji procesowej odnoszącą się do bezskutecznego wezwania naruszenia prawa z art. 101 ust. 1 tej ustawy. Wezwanie to może być złożone w każdym czasie. Musi ono jednak być bezskuteczne. W sprawie niniejszej Spółka wezwała Wójta Gminy [...]do usunięcia prawa pismem z dnia [...]sierpnia 2015r. Pismem z dnia [...]września 2015r. Wójt odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Spełnienie przez Spółkę przesłanek do skutecznego wniesienia skargi dało podstawę do merytorycznego rozpoznania tej skargi. W rezultacie Sąd przyjął, że Zarządzenie Wójta Gminy [...], stanowiło akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1950/12, a Sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Skarga jest zasadna, co w rezultacie skutkowało stwierdzeniem nieważności Zarządzenia nr [...]z dnia [...]maja 2015r. w sprawie zmiany Zarządzenia Wójta Gminy [...]nr [...]z [...]maja 2014r. Na wstępie należy wyjaśnić, iż ewidencja zabytków jest zbiorem przeznaczonym dla zabytków, co jednoznacznie wynika z jej nazwy. Przy prowadzeniu ewidencji m.in. gminnych należy mieć na uwadze przepis art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zawierający ustawową definicję zabytku. Zabytkiem co podkreślić należy, jest rzecz ruchoma lub nieruchoma, której wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Przepis art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś z zapisem art. 22 ust. 5 , w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; i pkt. 3) ustawy o ochronie zabytków wskazuje, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (zabytki nieruchome wpisane do rejestru ujęte są w pkt 1 ust. 5 art. 22 tej ustawy). Nie ulega wątpliwości, iż Zarządzeniem Wójta Gminy [...]nr [...] z dnia [...]maja 2014r., zarządzono prowadzenie ewidencji zabytków na terenie tejże Gminy. Na mocy tego zarządzenia utworzono kartę adresową zabytku nieruchomego Zespołu [...]w [...]. Ujęcie tego zabytku w ewidencji nastąpiło na podstawie art. 22 ust 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Opisane granice Zespołu [...]zostały określone przy realizacji gminnej ewidencji zabytków Gminy [...]w listopadzie 2013 r., w oparciu o stosowną dokumentację, jak również w uzgodnieniu z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków Delegatura w [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2013r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował całe opracowanie w tym wykonanie kart adresowych. Jak wynika z pisma autorki opracowania A. L. z dnia [...]maja 2015r. ,"w szczególności określenie przebiegu granic parku , wymagało szczegółowego uzgodnienia z przedstawicielami [...]. W oparciu o te informacje zostały narysowane granice parku". Z treści pisma organu konserwatorskiego z dnia [...]maja 2015r. wynika, iż "określenie granic parku w przypadku braku załącznika graficznego do decyzji o wpisie do rejestru zabytków odbyło się poprzez ustalenie w terenie przede wszystkim układu roślinności komponowanej, następnie zieleni swobodnie komponowanej, obiektów hydrologicznych, składających się na wartości przyrodnicze oraz wartości krajobrazowe na które składa się : zewnętrzna ekspozycja parku, panorama wsi oraz otwarcia widokowe na krajobraz zewnętrzny". Zdaniem organu konserwatorskiego , granice podane w czasie realizacji gminnej ewidencji zabytków stanowią udokumentowane , potwierdzone w wyniku badań naukowych granice założenia [...]. Powyższe dokumenty i ustalenia stanowiły merytoryczną podstawę utworzenia ww. karty adresowej zabytku - tj. pałacu wraz z parkiem. Świadczyły o historycznych uwarunkowaniach i przesłankach określenia granic parku otaczającego Pałac w [...]. Należy podkreślić, iż zmiana granic zabytku nieruchomego, bo do tego w istocie sprowadzała się merytoryczna ingerencja w karty adresowe parku i pałacu, może nastąpić w trybie art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyłącznie w przypadku utraty wartości historycznych, artystycznych lub naukowych , zaś organem do tego ustawowo powołanym jest organ konserwatorski, a nie organ prowadzący gminną ewidencję zabytków , zwłaszcza w odniesieniu do zabytku wpisanego na podstawie art. 22 ust 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Nie ulega wątpliwości, iż Wójt Gminy nie jest władny do określania co jest zabytkiem, a jedynym organem posiadającym kompetencje jest konserwator zabytków. Tym bardziej Wójt nie jest uprawniony do doprecyzowania kształtu, czy zakresu terytorialnego zabytku bez wiedzy i zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W sytuacji wątpliwości co do zakresu ochrony wynikającej z decyzji o wpisie do rejestru zabytków, organ konserwatorski jest jako jedyny uprawniony do wyjaśnienia wątpliwości co do treści takiej decyzji. Odnosząc się twierdzenia Wójta, iż z Katalogu parków woj. [...], gm. [...], opracowanego na zlecenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w 1980 r. a w szczególności z jego załącznika mapowego jasno wynika, że działki nr [...],[...],[...]i [...]położone w obrębie [...][...]nie zostały zaliczone w skład parku okalającego przedmiotowy pałac, należy stwierdzić, iż Katalog ten nie stanowi załącznika do decyzji z dnia [...]maja 1975 r. o wpisie do rejestru zabytków przedmiotowego Zespołu [...]. Jednocześnie za całkowicie dowolne należy uznać stanowisko Wójta, iż kwestionowane zarządzenie doprowadziło jedynie do takiej sytuacji, w której granice Zespołu [...]określone w gminnej ewidencji zabytków są identyczne z granicami zabytku określonymi w rejestrze zabytku. Przeczy temu brak załącznika graficznego do decyzji o wpisie do rejestru zabytków oraz treść karty adresowej zabytku ujętego w ewidencji gminnej w maju 2014r. Jednocześnie opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...]sierpnia 2015 r., której przedmiotem było określenie historycznych granic przedmiotowego parku pałacowego w granicach wpisu do rejestru zabytków została sporządzona po wydaniu skarżonego Zarządzenia nie podlega więc ocenie Sądu w niniejszym postepowaniu. Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem prowadzenie gminnej ewidencji zabytków jest zadaniem wójta gminy określonym odrębnymi przepisami prawa, w tym przypadku ustawy o ochronie zabytków i ochronie nad zabytkami. Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż zaskarżone Zarządzenie Nr [...]zostało wydane z naruszeniem art. 22 ust 4 i 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U z 2014r. poz.1446) w związku z art. 4 ust 2 cytowanej ustawy oraz § 18 rozp. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicą niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113 poz. 661). Wobec tego uznając, że doszło do naruszenia prawa zaskarżonym Zarządzeniem nr [...]Wójta Gminy [...]z dnia [...]maja 2015 r., Sąd wydał wyrok stwierdzający nieważność aktu, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.